La possibilità di regolarizzare un abuso edilizio non attribuisce al privato un diritto alla conservazione dell’opera e non impedisce al Comune di esercitare il potere repressivo, anche quando quella possibilità sia stata prospettata dalla stessa amministrazione nell’ambito della pianificazione dell’area.
A spiegarlo è il Consiglio di Stato che, con la sentenza del 29 settembre 2026, n. 7193, ha affrontato il rapporto tra abuso edilizio e legittimo affidamento in una fattispecie nella quale l’aspettativa del privato non derivava soltanto dal tempo trascorso, ma da una sequenza di atti amministrativi legati alla formazione di un’area per insediamenti produttivi e alla successiva previsione di una possibile regolarizzazione degli opifici esistenti.
La decisione ha confermato l’ordine di demolizione, escludendo che l’affidamento maturato sulla futura sanabilità delle opere potesse rendere illegittimo l’esercizio del potere repressivo.
Abusi edilizi e legittimo affidamento: l'aspettativa di sanatoria non invalida l’ordine di demolizione
La controversia riguarda un’attività produttiva insediata in un’area destinata, fin dagli anni Settanta, agli insediamenti produttivi.
La pianificazione dell’area era stata approvata a livello regionale e il Comune aveva successivamente definito i criteri per la cessione dei lotti alle imprese concessionarie, ma nel caso dell’appellante la cessione dell’area non era mai stata perfezionata.
Nel 2023, a seguito di un sopralluogo, è stato accertato il carattere abusivo del capannone industriale utilizzato dall’impresa, realizzato nei primi anni Duemila. Il complesso era costituito da un livello fuori terra adibito a deposito, da un piano seminterrato destinato a opificio e da una baracca metallica, anch’essa utilizzata come deposito.
I manufatti risultavano privi di un valido titolo edilizio; una parte insisteva su un’area di piena proprietà comunale, mentre la restante porzione ricadeva su una particella sulla quale era stato costituito un diritto di superficie in favore dell’interessato.
L’Amministrazione ne ha quindi disposto la demolizione ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 e, con un successivo provvedimento, ha corretto l’errata indicazione del dato catastale contenuta nella prima ordinanza.
Il destinatario ha impugnato entrambi gli atti, contestando l’identificazione delle opere, gli errori relativi ai dati catastali e alla toponomastica, la mancata comunicazione di avvio del procedimento e il difetto di motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione.
Il ricorrente faceva soprattutto leva sul legittimo affidamento. L’insediamento, secondo la tesi difensiva, si collocava all’interno di una pianificazione voluta dal Comune e una deliberazione del 1991 aveva previsto, nell’ambito di una variante del piano, la possibilità di sanare gli opifici realizzati, subordinandola al pagamento dell’occupazione dell’area.
Il TAR ha respinto il ricorso e la controversia è arrivata davanti al Consiglio di Stato.
Legittimo affidamento e demolizione: quando il Comune può reprimere l’abuso
La difesa attribuiva particolare rilievo alla deliberazione comunale del 1991, ritenendo che la previsione di una possibile regolarizzazione degli opifici avesse consolidato un affidamento sulla conservazione dell’immobile.
Palazzo Spada ha escluso che questa circostanza potesse impedire l’esercizio del potere repressivo: la possibilità di sanare l’abuso presuppone la non conformità urbanistico-edilizia delle opere e non può quindi essere utilizzata per sostenere che l’amministrazione abbia perso il potere di reprimerle.
Il Collegio ha richiamato l’Adunanza plenaria n. 9/2017 e ha confermato che l’affidamento del privato non è idoneo a impedire il doveroso esercizio del potere repressivo, anche quando l’abuso si collochi all’interno di una pianificazione comunale e la prospettiva della regolarizzazione sia stata alimentata da precedenti atti dell’amministrazione.
Non risultavano contestati né il carattere abusivo degli immobili né l’occupazione, mediante parte degli stessi, di un’area di proprietà comunale.
Abusi su suolo pubblico: quando si applica l’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001
L’ordine di demolizione è stato adottato ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, in ragione della realizzazione di parte delle opere su un suolo di proprietà comunale.
I giudici hanno dato atto che una parte del complesso insisteva sul terreno dell’ente, mentre per la restante porzione era stato costituito un diritto di superficie in favore dell’interessato, e hanno considerato incontestati sia l’abusività dei manufatti sia l’occupazione dell’area pubblica.
L’art. 35 individua la disciplina applicabile agli interventi abusivi realizzati su suoli pubblici e, nella fattispecie esaminata, costituisce quindi il riferimento normativo utilizzato dal Comune per l’esercizio del potere repressivo.
Errori catastali e identificazione delle opere non invalidano l'ordine di demolizione
L’appellante sosteneva anche che gli errori contenuti nei provvedimenti comunali rendessero incerta l’individuazione degli immobili da demolire.
La tesi non ha convinto il Consiglio di Stato, che ha rilevato come l’ordinanza descrivesse puntualmente il capannone e le relative pertinenze, mentre l’errore riguardante il foglio di mappa era stato corretto con una successiva ordinanza di rettifica. Anche l’inesattezza nella toponomastica è stata ritenuta irrilevante rispetto all’identificazione delle opere.
Il Collegio ha osservato inoltre che lo stesso ricorrente aveva articolato difese sul merito del potere repressivo, facendo leva sulla legittimità o quantomeno sulla sanabilità dei manufatti, circostanza che escludeva una reale incertezza sull’oggetto dell’ordine di demolizione.
Tra i motivi riproposti in appello figurava anche la mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della Legge n. 241/1990.
Già in primo grado il TAR aveva respinto la censura richiamando il carattere vincolato dell’ordine di demolizione una volta accertata l’esistenza dell’abuso. Il Consiglio di Stato ha confermato il rigetto dell’appello, senza sviluppare ulteriormente questo specifico profilo nella motivazione.
Sanatoria edilizia e giudizio amministrativo: perché la possibile regolarizzazione non basta
Nel corso dell’appello il privato aveva chiesto anche il rinvio della trattazione, rappresentando di essersi attivato per sanare la propria posizione.
Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta, richiamando l’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., che attribuisce carattere eccezionale al rinvio della trattazione, e ha precisato che la mera eventualità di una futura sanatoria è destinata a operare pro futuro, senza modificare la verifica di legittimità dei provvedimenti impugnati.
La possibile regolarizzazione non determina quindi, da sola, la necessità di rinviare il giudizio sull’ordine di demolizione già adottato. La sentenza non affronta invece gli eventuali effetti di una sanatoria successivamente conseguita sull’esecuzione del provvedimento, tema che non rientrava nell’oggetto della decisione.
Legittimo affidamento e ordine di demolizione: i limiti alla tutela del privato
Il Consiglio di Stato ha quindi respinto l’appello e ha confermato la legittimità dell’ordine di demolizione, nonostante la particolare origine dell’insediamento e la precedente previsione comunale di una possibile regolarizzazione.
L’affidamento maturato dal privato non modifica la condizione urbanistico-edilizia delle opere e non impedisce al Comune di esercitare il potere repressivo; allo stesso modo, la prospettiva di una futura sanatoria non rende illegittimo il provvedimento già adottato e non impone il rinvio del giudizio.
