La realizzazione di un immobile prima del 1° settembre 1967 non ne dimostra automaticamente la legittimità urbanistico-edilizia. Per escludere l'abusività di una costruzione occorre ricostruirne l'epoca di realizzazione, verificarne la consistenza originaria e accertare quali obblighi autorizzativi fossero previsti dalla normativa vigente in quel momento.
L'operazione può diventare particolarmente complessa quando l'edificio è stato modificato nel tempo e la documentazione disponibile non consente di distinguerne le diverse fasi costruttive. Ulteriori problemi si presentano quando il Comune accerta l'esistenza di opere prive di titolo edilizio in un'area vincolata, ne ordina la demolizione e, a seguito della mancata esecuzione, applica la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001.
La questione è stata affrontata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS) con la sentenza del 30 settembre 2026, n. 674, in una controversia relativa a un fabbricato residenziale, ad alcuni manufatti destinati ad attività agricole e alla successiva irrogazione di una sanzione di 20.000 euro per inottemperanza all'ordine di demolizione.
Abusi edilizi: dalla prova dell'ante 1967 alla sanzione per mancata demolizione
La vicenda ha avuto origine da un accertamento comunale su un edificio residenziale a due elevazioni fuori terra, con copertura a falde, e su diversi manufatti utilizzati per attività agricole e deposito.
In particolare, il Comune aveva rilevato l'assenza dei necessari titoli edilizi e degli assensi richiesti in relazione ai vincoli presenti sull'area, tra cui quello idrogeologico e la tutela paesaggistica connessa alle fasce di rispetto dei corsi d'acqua, e aveva quindi ordinato la demolizione delle opere.
Il proprietario ha impugnato il provvedimento sostenendo che l'abitazione fosse stata realizzata prima del 1° settembre 1967 e che le strutture accessorie, per caratteristiche costruttive e materiali impiegati, avessero natura precaria.
Dopo il rigetto del ricorso in primo grado, la controversia è arrivata al CGARS anche in riferimento alla sanzione di 20.000 euro applicata per la mancata ottemperanza all'ordine demolitorio.
Immobili ante 1967: quando serviva la licenza edilizia
Il riferimento al 1° settembre 1967 deriva dall'entrata in vigore della Legge n. 765/1967, la c.d. “Legge Ponte”, che ha modificato l'art. 31 della Legge n. 1150/1942 estendendo l'obbligo della licenza edilizia all'intero territorio comunale.
Prima di questa modifica, la normativa statale prevedeva l'obbligo di licenza all'interno dei centri abitati e, nei casi previsti, nelle zone di espansione individuate dagli strumenti urbanistici.
L'assenza di un obbligo generalizzato per l'intero territorio, tuttavia, non significa che prima del settembre 1967 fosse sempre possibile costruire liberamente fuori dai centri abitati, dovendo verificare se nel Comune fossero presenti disposizioni urbanistiche o regolamenti edilizi che imponessero già il rilascio della licenza, anche per costruzioni situate all'esterno del perimetro urbano.
L'epoca di realizzazione costituisce soltanto uno degli elementi necessari per accertare la legittimità dell'immobile. È altrettanto importante dimostrare che la costruzione avesse, in quel momento, la consistenza oggi dichiarata oppure ricostruire i titoli che hanno autorizzato le successive trasformazioni.
L'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 disciplina la documentazione utilizzabile per la ricostruzione dello stato legittimo: per gli immobili realizzati in un'epoca in cui non era obbligatorio acquisire il titolo edilizio, la norma fa riferimento alle informazioni catastali di primo impianto e ad altri documenti probanti, quali riprese fotografiche, estratti cartografici, documenti d'archivio e atti pubblici o privati di provenienza dimostrata, tenendo conto dei titoli che hanno disciplinato gli eventuali interventi successivi.
La disciplina dello stato legittimo non elimina, quindi, la necessità di ricostruire la storia edilizia del fabbricato attraverso elementi attendibili.
Come dimostrare l'epoca di costruzione: aerofotogrammetrie, perizie e atti notarili
Il proprietario ha cercato di dimostrare l'anteriorità dell'edificio al 1967 attraverso dichiarazioni, atti e una perizia giurata.
Il CGARS ha ritenuto che tale documentazione non fosse sufficiente a dimostrare l'esistenza del fabbricato nella configurazione oggetto dell'ordine di demolizione.
Nell'esame delle risultanze istruttorie, il Collegio ha attribuito rilievo alle aerofotogrammetrie comunali, dalle quali risultava una sagoma storica diversa da quella attuale. Ha inoltre considerato le immagini satellitari che collocavano la realizzazione della copertura tra agosto 2016 e giugno 2017.
La prova dell'epoca di costruzione deve essere rigorosa e univoca, soprattutto quando viene utilizzata per sostenere che un intervento sia stato realizzato in un periodo nel quale non era necessario acquisire un titolo edilizio. Le dichiarazioni sostitutive non costituiscono, da sole, una dimostrazione sufficiente dell'anteriorità delle opere. Lo stesso vale per le perizie di parte, il cui valore dipende dagli elementi oggettivi sui quali si fondano.
Quanto agli atti notarili, un documento riferito a immobili diversi o contenente descrizioni generiche non prova necessariamente la data di realizzazione del fabbricato contestato.
Le aerofotogrammetrie storiche permettono invece di confrontare la presenza, la posizione e la sagoma delle costruzioni in epoche differenti, fermo restando che la loro interpretazione richiede comunque attenzione alla qualità delle riprese e alla possibilità di identificare le singole parti dell'edificio.
Nel caso esaminato, il CGARS ha ritenuto che la documentazione del proprietario non fosse idonea a superare le risultanze dell'accertamento comunale.
La prova deve riferirsi all'immobile nella consistenza interessata dal provvedimento repressivo, senza limitarsi a dimostrare la presenza di una costruzione sul terreno in una determinata epoca.
Ordine di demolizione in area vincolata: quali motivi devono essere contestati
L'ordinanza comunale non si fondava esclusivamente sull'assenza dei titoli edilizi, ma richiamava anche la mancata acquisizione degli assensi richiesti dalla disciplina di tutela applicabile all'area.
Il proprietario ha concentrato parte delle contestazioni sull'epoca di costruzione dell'edificio, senza affrontare specificamente tutti i presupposti relativi ai vincoli, compresa la questione della loro collocazione temporale rispetto alle opere.
Quando un provvedimento amministrativo è sorretto da più motivazioni autonome, ciascuna sufficiente a giustificarne l'adozione, l'impugnazione deve contestare tutte le ragioni che ne sostengono la legittimità.
Per gli edifici risalenti, la ricostruzione deve quindi riguardare anche gli eventuali vincoli e gli assensi richiesti al momento dell'esecuzione degli interventi.
La sopravvenienza di un vincolo non rende automaticamente abusiva un'opera precedentemente realizzata in modo legittimo, ma bisogna accertare la disciplina vigente all'epoca della costruzione e verificare se, successivamente, siano state eseguite trasformazioni soggette a nuove autorizzazioni.
Manufatti precari, serre e tettoie: la rimovibilità non sempre basta
L'appello ha riguardato anche le strutture destinate alle attività agricole, che il proprietario considerava precarie in ragione dei materiali impiegati e della loro possibilità di rimozione.
Il CGARS ha respinto questa interpretazione, ricordando che la precarietà edilizia non dipende dalla leggerezza della struttura, dalla tecnica costruttiva utilizzata o dalla possibilità di smontare rapidamente il manufatto. Assume rilievo la funzione dell'opera e la durata dell'esigenza che essa soddisfa.
Una struttura realizzata con elementi metallici o prefabbricati può essere stabilmente destinata a deposito o ad altra attività, anche quando sia materialmente removibile.
Per riconoscere la natura temporanea di un intervento occorre dimostrare che risponda a esigenze effettivamente contingenti e limitate nel tempo.
Il Collegio ha inoltre confermato la necessità di una valutazione unitaria delle opere tra loro collegate: la qualificazione edilizia non può derivare da un esame isolato dei singoli manufatti quando questi partecipano a una trasformazione complessiva del territorio. Ciò non implica che qualsiasi serra o tettoia agricola sia automaticamente soggetta a permesso di costruire, in quanto il regime abilitativo dipende dalle caratteristiche dell'intervento, dalla sua destinazione, dalla disciplina applicabile e dall'eventuale presenza di vincoli.
Nel giudizio esaminato, il CGARS ha ritenuto che non fossero stati forniti elementi sufficienti a dimostrare la precarietà delle strutture contestate.
Inottemperanza all'ordine di demolizione: quando la multa è di 20.000 euro
La mancata esecuzione dell'ordinanza ha determinato l'applicazione della sanzione prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, secondo cui l'autorità competente, accertata l'inottemperanza all'ordine di demolizione, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria compresa tra 2.000 e 20.000 euro.
Per gli abusi realizzati sulle aree e sugli edifici individuati dall'art. 27, comma 2, comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, la sanzione deve essere applicata nella misura massima.
Ritenendo sussistenti i presupposti richiesti dalla normativa applicabile al provvedimento, il CGARS ha confermato i 20.000 euro irrogati dal Comune. La sanzione pecuniaria non punisce direttamente la realizzazione dell'opera abusiva, ma la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione.
Nei casi in cui la legge impone la misura massima, l'entità delle opere non consente di ridurre l'importo, in quanto il presupposto sanzionato rimane l'omessa esecuzione dell'ingiunzione relativa agli abusi ricadenti nell'ambito individuato dalla norma.
L'inottemperanza comporta inoltre le conseguenze acquisitive disciplinate dall'art. 31, comma 3, secondo cui, decorso il termine previsto senza che venga eseguito il ripristino, il bene e le aree individuate dalla disposizione sono acquisiti gratuitamente al patrimonio comunale, fatti salvi i limiti e le condizioni stabiliti dalla legge.
Il pagamento della multa non determina la regolarizzazione delle opere e non estingue l'obbligo di demolizione.
Fiscalizzazione dell'abuso: perché non sostituisce la sanzione per inottemperanza
L'appellante ha prospettato anche la possibilità di applicare una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione.
Sul punto, il CGARS ha richiamato i limiti della cosiddetta fiscalizzazione dell'abuso, prevista dall'art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 per specifiche ipotesi di interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire.
La norma consente di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria quando il ripristino non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.
L'alternativa non è liberamente utilizzabile dal proprietario per evitare la rimozione delle opere, ma necessita dei presupposti previsti dalla legge, compresa la dimostrazione dell'impossibilità di demolire la parte abusiva senza pregiudizio della parte eseguita in conformità. Tale valutazione appartiene alla fase esecutiva dell'ordine di demolizione e la mancata applicazione preventiva della fiscalizzazione non determina, di per sé, l'illegittimità dell'ingiunzione.
La fiscalizzazione è inoltre un istituto diverso dalla sanzione prevista dall'art. 31, comma 4-bis. Quando ne ricorrono i presupposti, essa sostituisce la demolizione nelle specifiche ipotesi previste dalla norma, a differenza della sanzione per inottemperanza, che consegue al mancato rispetto dell'ordine di ripristino.
Pagare 20.000 euro per non aver eseguito la demolizione non equivale quindi a ottenere il diritto di conservare le opere abusive.
Immobili ante 1967: prove, vincoli e conseguenze della mancata demolizione
L'appello è stato quindi respinto, confermando la legittimità dei provvedimenti comunali, compresa la sanzione pecuniaria applicata per la mancata demolizione.
La decisione ribadisce che la legittimità degli immobili dichiarati anteriori al 1967 non può essere fondata su riferimenti generici all'età della costruzione e richiede documenti attendibili, capaci di dimostrare la data di realizzazione e la consistenza delle opere, insieme alla ricostruzione delle disposizioni urbanistiche ed edilizie applicabili.
Per le strutture accessorie, la possibilità di rimozione non costituisce una prova sufficiente della precarietà e conta invece l'utilizzo cui sono destinate, valutato anche in relazione agli altri manufatti presenti.
La mancata esecuzione dell'ingiunzione espone infine alle ulteriori conseguenze previste dall'art. 31 del Testo Unico Edilizia, tra cui l'acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria che, nelle ipotesi indicate dal comma 4-bis, raggiunge obbligatoriamente i 20.000 euro.
La documentazione storica, l'esame dei titoli edilizi, la verifica dei vincoli e la corretta qualificazione delle opere diventano quindi decisivi già nella fase di accertamento dell'abuso. Una volta intervenuto l'ordine di demolizione, occorre distinguere i presupposti della sua contestazione dagli eventuali rimedi previsti dalla legge, senza confondere questi ultimi con il pagamento della sanzione per inottemperanza.
