Chi concede in locazione un terreno risponde degli abusi edilizi realizzati dall’inquilino? Basta inviargli una disdetta o una diffida per evitare che il Comune acquisisca gratuitamente il bene al proprio patrimonio? E fino a che punto deve spingersi il proprietario per dimostrare di essersi davvero dissociato dall’abuso?
Non sono domande di poco conto, perché in materia di abusi edilizi la normativa prevede procedure e tempi molto serrati. Il Comune ingiunge la demolizione e, se l’ordine non viene eseguito entro 90 giorni, il bene e l’area di sedime passano di diritto e gratuitamente al patrimonio comunale.
Proprio per questo conoscere l’orientamento della giurisprudenza amministrativa diventa fondamentale, soprattutto per i proprietari che, pur essendosi mossi, non hanno messo in campo iniziative davvero idonee a eliminare l’abuso, a partire da quelle necessarie per rientrare nella disponibilità del bene.
Sul tema è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6956 del 18 settembre 2026, che mette al centro non la paternità dell’abuso ma la condotta tenuta dal proprietario dopo esserne venuto a conoscenza. L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale prevista dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 può colpire anche il locatore che non ha realizzato le opere, quando questi si limita a prendere le distanze dall’inquilino senza attivare gli strumenti giuridici e materiali idonei a eliminare l’abuso.
Seguendo un principio ormai consolidato, i giudici ricordano che la dissociazione si dimostra con gli atti e non con le dichiarazioni, e che il contratto di locazione trasferisce al conduttore il godimento del bene ma non spoglia il proprietario dei doveri di vigilanza che gli restano in capo.
Un terreno in locazione, le opere dell’inquilino e un’acquisizione contestata
Il caso oggetto della sentenza riguarda un terreno che il proprietario aveva concesso in locazione con contratto registrato. Nel corso di due sopralluoghi dell’ufficio tecnico comunale e dei Carabinieri sono emerse opere abusive, ovvero un manufatto in muratura adibito a ufficio, due tettoie metalliche, porzioni di area pavimentate e impermeabilizzate e altre superfici destinate allo stoccaggio di materiali lapidei. Il giorno stesso del primo sopralluogo il proprietario ha inviato all’inquilino, con raccomandata, la disdetta del contratto.
L’ordinanza di demolizione è stata notificata sia al proprietario sia al conduttore. A poco più di due mesi dalla notifica il proprietario ha presentato a proprio nome una CILA (comunicazione di inizio lavori asseverata) per la demolizione delle opere, mentre il legale dell’inquilino faceva sapere che quest’ultimo avrebbe adempiuto e che avrebbe comunque chiesto la sanatoria.
Dopo la notifica del verbale di inottemperanza il proprietario ha deciso di demolire senza attendere il rilascio del terreno, comunicando la data all’inquilino e al Comune. Quel giorno, però, l’intervento è stato impedito sia dall’affittuario sia dall’ufficio tecnico, che rivendicava l’avvenuta acquisizione del terreno al patrimonio comunale, dichiarata con un provvedimento adottato in quella stessa data.
Il TAR Campania ha dichiarato irricevibile per tardività il ricorso contro l’ordine di demolizione, proposto oltre nove mesi dopo la notifica dell’ordinanza, e ha respinto quello contro l’acquisizione. In appello il proprietario ha sostenuto che le opere erano state realizzate dall’inquilino a sua insaputa, ha lamentato che il primo giudice avesse ignorato le iniziative assunte, dalla CILA al tentativo di demolizione, e ha affermato che l’acquisizione vada esclusa quando il proprietario, venuto a conoscenza dell’abuso, si attiva contro il responsabile. Ha contestato infine sia l’indicazione dell’area acquisita sia la violazione delle garanzie partecipative.
Acquisizione gratuita e proprietario non responsabile nel Testo unico edilizia
L’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo unico edilizia) disciplina gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali. Entrando nel dettaglio:
- il comma 2 prevede che la demolizione sia ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso, indicando l’area che sarà acquisita;
- il comma 3 regola l’acquisizione di diritto del bene e dell’area di sedime (la superficie su cui sorge l’opera), oltre all’eventuale area ulteriore nei limiti di legge;
- il comma 4 attribuisce all’accertamento dell’inottemperanza, previa notifica, valore di titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione.
L’acquisizione gratuita è una sanzione autonoma che consegue all’inottemperanza all’ordine di demolizione, come ha affermato la Corte costituzionale (sentenza n. 345/1991), pronunciandosi sull’art. 7, terzo comma, della Legge n. 47/1985, poi trasfuso nell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001. Significativamente, anche allora la questione era nata da un terreno concesso in affitto, sul quale il conduttore aveva realizzato opere abusive.
La Corte ha escluso che la sanzione possa colpire il proprietario la cui completa estraneità all’abuso risulti in modo inequivocabile, anche nel senso che non risulti che egli, essendone venuto a conoscenza, non si sia attivato con gli strumenti offerti dall’ordinamento per impedirlo. In questa ipotesi il Comune conserva comunque il potere di demolire d’ufficio, ma l’area resta di proprietà del terzo estraneo.
Più di recente il Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria (sentenza n. 16/2023) ha precisato che l’effetto acquisitivo si produce di diritto alla scadenza del termine, che l’atto successivo si limita a dichiararlo e che, data la natura afflittiva della misura, l’omessa demolizione deve essere imputabile al destinatario dell’ordine. Spetta però a quest’ultimo dedurre e provare le ragioni della non imputabilità.
Basta prendere le distanze dall’inquilino per evitare l’acquisizione?
Alla luce di questo quadro, i giudici ribadiscono che la proprietà non può dissociarsi dall’abuso con mere dichiarazioni o manifestazioni di intenti, in assenza di un’attività materiale o almeno giuridica diretta a eliminarlo, come la risoluzione del contratto per inadempimento avviata in giudizio, le diffide a rimuovere l’abuso o gli interventi materiali. Se bastassero le prese di distanza, osserva Palazzo Spada, la tutela contro gli abusi resterebbe inefficace proprio nei casi di locazione; e rispetto a questa necessaria attivazione non basta prospettare la risoluzione del contratto.
Nel caso esaminato, rilevano i giudici, il proprietario si è limitato a inviare al locatario una diffida al rilascio del terreno che non richiamava neppure l’obbligo di eseguire l’ordine di demolizione e si riferiva a un «piccolo» abuso realizzato su un’area «non oggetto di locazione». Non risulta avviato alcun procedimento di sfratto, che il proprietario avrebbe avuto l’onere di promuovere senza indugio una volta conosciuta la violazione, proprio per evitare che l’acquisizione gli fosse opponibile.
Né rileva che il giudizio civile avrebbe richiesto più tempo del termine concesso per demolire, perché ciò che conta è l’impiego di tutti gli strumenti necessari, così da dimostrare la massima diligenza nell’eseguire quanto disposto dal Comune.
Il fondamento dell’obbligo di attivarsi sta nei doveri che restano al locatore. Il contratto di locazione trasferisce al conduttore la disponibilità materiale e il godimento dell’immobile, ma non fa venir meno in assoluto i poteri e doveri di controllo, cura e vigilanza del proprietario, che conserva un effettivo potere fisico sul bene, si pensi alla manutenzione straordinaria.
Le altre censure cadono rapidamente: l’area acquisita coincide con quella di sedime individuata nell’ordine di demolizione e nel verbale di sopralluogo, e l’appellante non ha provato il contrario; quanto alla partecipazione, opera l’art. 21-octies, comma 2, della Legge n. 241/1990, trattandosi di un provvedimento interamente vincolato.
Dove passa il confine della diligenza richiesta al proprietario
Dal punto di vista tecnico-operativo, la vicenda mostra che il confine tra proprietario incolpevole e proprietario sanzionabile passa per l’idoneità delle iniziative e non per la loro semplice esistenza. La motivazione non si sofferma sulla CILA per la demolizione né sul tentativo di demolire, ma il peso decisivo è attribuito all’assenza di un’azione capace di restituire al proprietario la disponibilità del bene.
Anche se la pronuncia non lo affronta, sul piano civilistico la disdetta di regola impedisce la rinnovazione del contratto alla scadenza ma non ne determina la cessazione immediata, né consente da sola di rientrare nella disponibilità materiale del bene. Per un inadempimento diverso dalla morosità, come la realizzazione di opere non autorizzate, lo strumento è di norma la domanda di risoluzione ai sensi dell’art. 1453 del Codice civile.
Il versante opposto del medesimo criterio emerge da un’altra decisione richiamata dalla stessa pronuncia, il Consiglio di Stato (sentenza n. 6327/2026), che ha confermato l’annullamento di un’acquisizione perché il destinatario dell’ordine aveva impugnato tempestivamente l’ingiunzione, ottenuto la sospensione cautelare ed eseguito il ripristino prima dell’atto di acquisizione. L’imputabilità, in altri termini, viene meno quando l’attivazione è effettiva e non pretestuosa.
Locazione e abusi edilizi, la diligenza del proprietario si misura con gli atti
In conclusione, il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la legittimità dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale.
Ciò significa che al proprietario che scopre un abuso del conduttore non basta prendere le distanze, ma serve una reazione tempestiva, documentata e mirata a rientrare nella disponibilità del bene.
D’altro canto, per gli uffici tecnici l’acquisizione resta un atto vincolato, fermo restando che, dopo la Plenaria del 2023, l’imputabilità va verificata quando il destinatario ne deduce e documenta le ragioni.
Ne esce l’immagine di una proprietà che non si esaurisce nel titolo ma richiede un presidio attivo del bene, anche quando è nelle mani di altri.
Cosa fare se l’inquilino ha commesso un abuso e arriva l’ordinanza di demolizione?
Dalla sentenza e dal quadro normativo si possono ricavare alcune indicazioni operative per il proprietario:
- annotare subito le due scadenze che decorrono dalla notifica, ovvero i 90 giorni per demolire e i 60 giorni per l’eventuale ricorso al TAR, perché nel caso esaminato l’impugnazione dell’ordinanza è stata dichiarata tardiva;
- diffidare l’inquilino per iscritto, con PEC o raccomandata, a rimuovere le opere entro il termine, richiamando espressamente l’ordinanza e senza minimizzare l’abuso;
- avviare senza indugio l’azione giudiziale di risoluzione del contratto e di rilascio del bene;
- informare il Comune di ogni iniziativa e valutare una richiesta motivata di proroga o sospensione del termine, strada indicata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 6261/2026), sapendo però che la proroga oggi tipizzata dall’art. 31, comma 3, riguarda solo esigenze di salute, assoluto bisogno o grave disagio socio-economico;
- verificare con un tecnico se le opere siano sanabili e, in caso contrario, organizzare la demolizione comunicandola al Comune, senza fare affidamento su promesse di sanatoria dell'inquilino;
- conservare prova documentale di ogni passaggio;
- in prospettiva, inserire nei contratti una clausola risolutiva espressa ai sensi dell’art. 1456 del Codice civile per le opere non autorizzate e prevedere verifiche periodiche sull’immobile.
