Un ampliamento realizzato vent'anni fa dal vecchio proprietario può ancora essere demolito? Chi eredita o acquista un immobile con opere realizzate dal precedente proprietario risponde di un abuso che non ha commesso? E il Comune che si muove dopo tre decenni deve almeno spiegare perché l'interesse pubblico prevale sull'affidamento maturato nel frattempo?
Sono tra le domande principali che arrivano ogni giorno in redazione, e che ricorrono sempre più spesso anche nelle ricerche online, dove formule come «abuso edilizio dopo 20 anni» o «abuso edilizio ereditato» sono cresciute in modo vistoso nell'ultimo anno. Dietro c'è quasi sempre lo stesso equivoco, cioè l'idea che il decorso del tempo finisca per «sanare» l'opera. La giurisprudenza amministrativa e penale più recente va nella direzione opposta, e conviene ricostruire con ordine perché.
Due binari paralleli, il giudice penale si ferma e il Comune no
Il punto di partenza è la distinzione tra i due piani su cui l'abuso edilizio produce conseguenze. Sul piano penale, il reato previsto dall'art. 44 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) è una contravvenzione, soggetta al termine di prescrizione di quattro anni, che può arrivare a cinque in presenza di atti interruttivi, e che decorre dall'ultimazione dei lavori o, se interviene prima, dal sequestro. Trascorso quel termine il reato si estingue e il giudice penale non può più pronunciare condanna né, con essa, l'ordine di demolizione previsto dall'art. 31, comma 9, del Testo unico.
Sul piano amministrativo, invece, la prescrizione semplicemente non opera. L'abuso edilizio costituisce un illecito con effetti permanenti, e il potere del Comune di reprimerlo con l'ingiunzione di demolizione ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 non si consuma con il passare degli anni. La conseguenza pratica è che un immobile può essere al riparo da qualsiasi rischio penale e, nello stesso tempo, pienamente esposto alla sanzione ripristinatoria, con l'unica eccezione, di cui si dirà più avanti, della sanzione pecuniaria che colpisce la mancata ottemperanza all'ordine.
Anche quando l'ordine di demolizione è stato disposto dal giudice penale, peraltro, la Cassazione ricorda che esso sfugge alla regola del giudicato. Con la sentenza n. 41205/2025 la Terza Sezione penale ha ribadito che l'ordine resta sempre riesaminabile in sede esecutiva, ma può essere revocato soltanto davanti a determinazioni della pubblica amministrazione o del giudice amministrativo incompatibili con l'abbattimento, oppure quando sia ragionevolmente prevedibile, sulla base di elementi specifici, che tali provvedimenti arriveranno a breve. Una perizia di parte che riqualifica l'intervento non basta.
Abuso ereditato o acquistato, perché l'ordine colpisce chi oggi è proprietario
Il secondo equivoco riguarda la responsabilità personale. Chi ha comprato o ereditato l'immobile tende a ritenere che l'ordine di demolizione debba essere rivolto a chi ha costruito, ma la giurisprudenza è costante nel senso opposto. Il caso deciso dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3934/2026 è emblematico. Un manufatto, già condonato nel 2001 come garage con tettoia, era stato ampliato nel 2004-2005 dal precedente proprietario e poi destinato ad abitazione. L'attuale proprietaria, che sosteneva di averlo acquistato in buona fede nel 2012 sulla base di dichiarazioni di conformità urbanistica, si è vista rivolgere l'ordine di demolizione insieme al venditore, e il Comune era intervenuto soltanto nel 2020, a quindici anni dai lavori.
La Sesta Sezione ha respinto l'appello, affermando che l'art. 31 del Testo unico individua come destinatari della sanzione, in forma congiunta e non alternativa, il proprietario e il responsabile dell'abuso. L'ordine può quindi essere legittimamente rivolto al proprietario attuale anche se estraneo alla realizzazione delle opere, perché gli abusi edilizi integrano illeciti permanenti sanzionati in via ripristinatoria, a prescindere dal dolo, dalla colpa o dalla buona fede di chi possiede oggi il bene.
Lo stesso principio vale per l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale. Con la sentenza n. 4892/2026 la Settima Sezione ha ricordato che l'acquisizione matura automaticamente allo scadere del termine per demolire e segue il bene anche nelle mani di chi lo acquista in seguito, come già approfondito nell'articolo sull'acquisizione comunale dell'immobile abusivo che segue l'acquirente. Per l'erede o l'acquirente l'unica tutela passa quindi per il rapporto con il dante causa, attraverso le garanzie contrattuali e le azioni di responsabilità, non per l'opponibilità della propria estraneità al Comune.
Trent'anni dopo, nessun obbligo di motivazione rafforzata
Resta la questione del tempo trascorso tra l'abuso e la reazione dell'amministrazione. L'argomento difensivo più frequente è che, dopo decenni di inerzia, il Comune avrebbe dovuto almeno motivare in modo specifico sull'interesse pubblico attuale alla demolizione. La risposta è stata fissata dall'Adunanza plenaria con la sentenza n. 9/2017, secondo cui l'ordine di demolizione di un immobile mai assistito da alcun titolo non richiede motivazione sull'interesse pubblico neppure quando interviene a distanza di tempo e il titolare attuale non è responsabile dell'abuso, e viene riaffermata senza incertezze dalle decisioni più recenti.
Nella sentenza n. 2421/2026 la Seconda Sezione ha esaminato il caso di un edificio produttivo che risultava realizzato nel 1993 senza titolo, per il quale il Comune, dopo il diniego del condono e l'ordine di demolizione del 1999, seguiti da nuove istanze di sanatoria rimaste senza esito, ha rinnovato l'invito a demolire a trent'anni dalla costruzione. Il Collegio ha escluso qualsiasi difetto di motivazione, trattandosi di un'attività vincolata, e ha affermato che non esiste alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo, anche per un lasso considerevole, non sana. Nella stessa direzione si colloca la già citata sentenza n. 3934/2026, secondo cui buona fede, affidamento e decorso del tempo non incidono sulla natura vincolata dell'ordine di demolizione.
I 90 giorni dopo l'ingiunzione nella lettura della Plenaria n. 7/2026
Una volta notificata l'ingiunzione, il fattore tempo torna invece a pesare, ma contro il proprietario. Se l'ordine non viene eseguito entro 90 giorni, l'opera e l'area di sedime vengono acquisite di diritto al patrimonio del Comune. L'Adunanza plenaria, con la sentenza n. 7/2026, ha precisato come si comporta questo termine quando l'ordine viene impugnato. Una pronuncia cautelare o una sentenza di primo grado favorevole al privato, intervenuta prima della scadenza, sospende il termine senza azzerarlo, che riprende quindi a decorrere per la parte residua dalla comunicazione della pronuncia di segno contrario, fatta salva la verifica in concreto della possibilità di eseguire l'ordine nel tempo che resta e la facoltà di chiedere l'accertamento di conformità o un ulteriore congruo termine. Se invece i 90 giorni sono già scaduti, l'acquisizione resta ferma anche se in seguito intervengono provvedimenti favorevoli poi travolti dal rigetto definitivo del ricorso.
La Plenaria ha anche recepito il principio di proporzionalità elaborato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, collocandolo però all'interno del procedimento. Spetta al privato fornire all'amministrazione le circostanze personali particolari che renderebbero la misura sproporzionata, e in mancanza di questa allegazione il carattere vincolato dell'acquisizione non viene scalfito.
Quando l'ordine resta ineseguito arriva anche la sanzione fino a 20.000 euro
Allo scadere dei 90 giorni senza che le opere siano state rimosse non matura soltanto l'acquisizione. L'Adunanza plenaria, con la sentenza n. 16/2023, ha qualificato la mancata ottemperanza come un secondo illecito, di natura omissiva e legato al bene, distinto da quello commesso con la realizzazione delle opere, al quale l'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, introdotto dalla Legge n. 164/2014, collega una sanzione pecuniaria compresa tra 2.000 e 20.000 euro. Nelle aree vincolate indicate dall'art. 27, comma 2, e in quelle a rischio idrogeologico elevato o molto elevato la sanzione va sempre applicata nella misura massima. La stessa Plenaria ha precisato che si tratta di un illecito ad effetti permanenti che si consuma con lo scadere del termine, e per questo la sanzione non può essere irrogata a chi aveva già lasciato decorrere inutilmente i 90 giorni prima dell'entrata in vigore della legge del 2014.
Per gli abusi risalenti la domanda decisiva diventa allora se anche questa sanzione si prescriva. Il TAR Campania, con la sentenza n. 1648/2026, ha risposto di sì, applicando il termine quinquennale dell'art. 28 della Legge n. 689/1981 e facendolo decorrere dal novantesimo giorno successivo all'ingiunzione, o al più tardi dall'accertamento dell'inottemperanza, e ha così annullato una sanzione di 20.000 euro irrogata oltre sei anni dopo, come già ricostruito nel commento sulla prescrizione della sanzione per inottemperanza. Sul punto la giurisprudenza non è però compatta, perché nella sentenza n. 324/2026 la Seconda Sezione del Consiglio di Stato, in un passaggio non decisivo per la soluzione del caso, ha qualificato l'inottemperanza come illecito omissivo permanente, con una prescrizione che decorrerebbe soltanto dalla demolizione, richiamando proprio la Plenaria n. 16/2023, che però collega la consumazione dell'illecito alla scadenza del termine. Finché il contrasto non sarà ricomposto, conviene trattare la prescrizione della sanzione come un argomento difensivo serio ma non come un risultato acquisito.
Due precisazioni completano il quadro. La prescrizione può essere interrotta, e il TAR Lombardia, con la sentenza n. 2449/2026, ha riconosciuto questo effetto a un'istanza con cui gli interessati si erano impegnati per iscritto a demolire, qualificandola come riconoscimento dell'obbligo ai sensi dell'art. 2944 del codice civile, e ha ribadito che una demolizione soltanto parziale equivale a inottemperanza. Quanto ai destinatari, il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4836/2026 ha confermato che la sanzione colpisce in solido tutti i soggetti a cui è rivolto l'ordine divenuto definitivo, compreso chi utilizza stabilmente il manufatto senza esserne proprietario, e che la loro posizione non può essere rimessa in discussione nella fase sanzionatoria se non è stata contestata impugnando l'ordine. Per chi eredita o acquista un immobile gravato da un'ordinanza mai eseguita il risultato è che il debito pecuniario può anche essersi prescritto, ma non l'acquisizione già maturata né l'abuso, che restano opponibili a chiunque subentri nel bene.
La fiscalizzazione non è una scorciatoia
Chi non riesce a sanare guarda spesso alla sanzione pecuniaria, che il d.P.R. n. 380/2001 ammette però in tre ipotesi circoscritte, cioè per la ristrutturazione eseguita senza titolo quando il ripristino non è tecnicamente possibile (art. 33, comma 2), per le parziali difformità la cui demolizione pregiudicherebbe la parte eseguita in conformità (art. 34, comma 2) e per le opere realizzate con un permesso poi annullato per vizi soltanto formali o procedurali (art. 38). Restano invece fuori gli abusi dell'art. 31, cioè le nuove costruzioni senza titolo, la totale difformità e le variazioni essenziali, per i quali la sequenza prevista dalla legge è la demolizione e, in mancanza, l'acquisizione gratuita. Il caso deciso dalla sentenza n. 3934/2026 rientrava in quest'ultima categoria, e per questo la richiesta di sanzione alternativa è stata respinta.
Anche dove è ammessa, la fiscalizzazione resta un rimedio eccezionale. Con la sentenza n. 6102/2026, pronunciata sul ricorso degli eredi dell'originaria proprietaria di un immobile nel Lazio per un ampliamento in parziale difformità, la Settima Sezione ha ribadito che la sostituibilità della demolizione con la sanzione pecuniaria attiene alla fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell'ordine, che resta vincolato. Il TAR aveva giudicato tardiva e insufficiente la perizia prodotta dalle ricorrenti, e il Consiglio di Stato ha ricondotto la questione alla fase esecutiva, l'unica in cui è possibile verificare, sulla base di dati tecnici attuali, se la rimozione delle opere determini un pregiudizio statico o funzionale per le porzioni realizzate legittimamente. In quella sede, secondo la giurisprudenza prevalente, il privato deve allegare e documentare il pregiudizio e il Comune è tenuto a un accertamento tecnico motivato, mentre i soli maggiori costi della demolizione non bastano, come emerge anche dal commento alla recente giurisprudenza sulla fiscalizzazione ammessa.
Per chi eredita o acquista un immobile con difformità risalenti c'è poi un risvolto che conviene conoscere. La fiscalizzazione non è una sanatoria e non sostituisce la doppia conformità, ma dopo il Salva Casa il pagamento delle sanzioni pecuniarie previste dal Testo unico, comprese quelle degli artt. 33, 34 e 38, concorre a formare lo stato legittimo ai sensi dell'art. 9-bis, comma 1-bis, e soltanto quella dell'art. 38 produce anche gli effetti del permesso in sanatoria, come ricostruito nell'approfondimento sugli effetti della fiscalizzazione sullo stato legittimo. Vale anche il percorso inverso, perché se in passato il Comune ha già applicato la sanzione pecuniaria per la stessa difformità il suo potere repressivo si è consumato e non può essere seguito, a distanza di anni, da un ordine di demolizione, principio affrontato nell'articolo secondo cui pagare la sanzione alternativa non significa sanare. Ricostruire nella storia amministrativa dell'immobile se una sanzione sia già stata irrogata e pagata diventa quindi parte integrante della verifica preventiva, con un'avvertenza che il volume Regolarità edilizia e catastale nelle compravendite immobiliari, scritto con l'avv. Vittorio Fiasconaro, pone al centro del metodo di verifica. Un ampliamento che esiste da decenni senza essere stato demolito né sanato può essere stato fiscalizzato in un momento che il fascicolo non documenta, ma la fiscalizzazione produce effetti solo se si ritrovano la determina che l'ha disposta e la quietanza del pagamento integrale, e in mancanza di questi atti l'opera va qualificata come abusiva e non come fiscalizzata.
Come muoversi davanti a un abuso risalente
Il quadro che emerge non lascia spazio a soluzioni affidate al tempo, ma non chiude tutte le porte. Molto dipende dalla natura della difformità e dal momento in cui ci si accorge del problema, e alcune indicazioni pratiche aiutano a orientarsi:
- prima di un acquisto o di una successione, la ricostruzione dello stato legittimo ai sensi dell'art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 resta lo strumento più efficace per far emergere difformità nascoste e negoziare garanzie adeguate con il venditore;
- per le parziali difformità e le variazioni essenziali, l'accertamento di conformità dell'art. 36-bis introdotto dal D.L. n. 69/2024 consente una sanatoria con requisiti meno stringenti della doppia conformità, mentre per le opere prive di titolo resta ferma la disciplina dell'art. 36;
- gli scostamenti minimi possono rientrare nelle tolleranze costruttive dell'art. 34-bis, con soglie graduate per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, a condizione che si tratti di difformità esecutive rispetto al titolo e non di opere nuove, secondo il calcolo unitario delle tolleranze costruttive indicato dal Consiglio di Stato;
- se esiste una domanda di condono ancora pendente, conviene verificarne lo stato e completare la documentazione, perché la sua definizione può rendere superfluo ogni altro percorso;
- una volta notificata l'ingiunzione, il termine di 90 giorni va presidiato con attenzione, perché solo entro quella scadenza si può presentare l'istanza di accertamento di conformità o chiedere una proroga motivata da ragioni oggettive, e perché la sua scadenza produce effetti che la Plenaria n. 7/2026 considera non reversibili e da cui decorrono anche la sanzione pecuniaria e i relativi termini di prescrizione, come illustrato nell'analisi dedicata alla sospensione del termine di 90 giorni in caso di ricorso.
Il messaggio che la giurisprudenza più recente consegna a proprietari e professionisti è coerente con un orientamento ormai consolidato. La prescrizione mette al riparo dalla sanzione penale, ma non dall'ordine di demolizione né dall'acquisizione gratuita, che seguono l'immobile di mano in mano. Per questo la partita sugli abusi risalenti si gioca soprattutto prima, nella verifica tecnica che precede un trasferimento, e poi negli strumenti di regolarizzazione che il Testo Unico Edilizia, dopo il Salva Casa, mette effettivamente a disposizione.
