Quando un affidamento in house è davvero motivato e quando, invece, si limita a una formula di stile? Quanto può spingersi una stazione appaltante nel costruire un affidamento “complesso”, che accorpa servizi diversi tra loro?
E soprattutto: una società in house deve eseguire tutto in proprio oppure può strutturarsi come centro di coordinamento che dialoga con il mercato?
La sentenza del TAR Campania, sez. Salerno, 20 aprile 2026, n. 742 si inserisce esattamente in questo punto, dove organizzazione amministrativa e concorrenza si incontrano e, talvolta, si scontrano, confermando che negli affidamenti in house, l’aggregazione di servizi è legittima se funzionale a un’unica esigenza pubblica e che il ricorso a terzi è consentito, purché non si traduca in esternalizzazione integrale e avvenga nel rispetto delle regole dell’evidenza pubblica.
Affidamento in house e servizi integrati: il TAR sull'autonomia organizzativa della Stazione Appaltante
Punto di partenza è il ricorso presentato da un operatore per l’annullamento dell’affidamento diretto operato da un’Amministrazione nei confronti di una società in house interamente partecipata dalla stessa SA, e avente a oggetto un insieme articolato di servizi di manutenzione strade e ripristino delle condizioni di sicurezza dopo gli incidenti.
L’affidamento era stato quindi costruito come sistema integrato di gestione della rete viaria, comprendente attività diverse per natura, modalità esecutive e logiche economiche. Ed è proprio questa struttura che ha generato le principali contestazioni.
Secondo la ricorrente, la scelta della SA non sarebbe stata adeguatamente motivata, in spregio a quanto previsto dall’art. 7 del d.Lgs. n. 36/2023 e sarebbero state eluse le regole di gara attraverso un utilizzo improprio del modello in house, mettendo in discussione anche la capacità operativa della società affidataria e il ricorso sistematico a soggetti terzi.
Tesi che il TAR ha integralmente respinto, valorizzando la coerenza complessiva dell’attività della Stazione appaltante nella scelta di procedere con l’affidamento diretto, nei confronti di una società che aveva già operato per le stesse attività in maniera adeguata, e scegliendo anche di appaltare insieme i servizi oggetto dell’appalto, data la loro stretta interconnessione.
Affidamento in house: il quadro normativo tra Codice Appalti e società partecipate
Per comprendere fino in fondo la portata della pronuncia, è necessario partire dal perimetro normativo entro cui si muove e che si articola su più livelli, ciascuno dei quali contribuisce a definire il corretto equilibrio tra autonomia amministrativa e apertura al mercato.
Il primo riferimento è l’art. 7 del d.Lgs. n. 36/2023, sul principio di auto-organizzazione amministrativa, che legittima il ricorso all’in house providing, ma allo stesso tempo ne delimita l’utilizzo. La norma riconosce alle amministrazioni la possibilità di scegliere modalità di gestione interne o esternalizzate, ma richiede che tale scelta sia accompagnata da una motivazione effettiva, che dia conto dei vantaggi in termini di qualità, efficienza, economicità e razionale impiego delle risorse pubbliche. Non è quindi una norma “abilitante” in senso pieno, ma una norma che condiziona l’esercizio del potere organizzativo.
Accanto a questa previsione si colloca l’art. 8 del d.Lgs. n. 36/2023, che sancisce il principio dell’autonomia contrattuale e riconosce alla stazione appaltante la libertà di definire il contenuto del contratto in funzione delle proprie esigenze, consentendo anche la costruzione di affidamenti complessi o integrati. Questa norma consente, sul piano sistematico, di giustificare scelte come quella oggetto della sentenza, in cui più servizi vengono accorpati all’interno di un unico rapporto contrattuale.
A fare da contrappeso a questa autonomia può intervenire la suddivisione in lotti disciplinata dall’art. 58 del d.Lgs. n. 36/2023, che non impone in modo rigido la frammentazione dell’appalto, ma richiede che la stazione appaltante valuti se la suddivisione possa favorire la partecipazione degli operatori economici, in particolare delle piccole e medie imprese. Un limite che potrebbe essere definito “funzionale”, non direttamente collegato alla legittimità della scelta, ma che orienta la valutazione.
Il quadro si completa con la disciplina delle società in house contenuta nel d.Lgs. n. 175/2016. In particolare, l’art. 16, comma 7, dispone che tali soggetti, pur operando come articolazioni dell’amministrazione, sono tenuti ad applicare le regole dell’evidenza pubblica per l’acquisto di lavori, servizi e forniture. L’assenza di gara nel rapporto tra amministrazione e società in house deve essere compensata dall’applicazione delle regole concorrenziali nei rapporti che la società instaura con il mercato.
In questo intreccio, caratterizzato da autonomia, motivazione, apertura al mercato e regole di esecuzione, si inserisce la decisione del TAR, restituendo un quadro unitario del combinato delle varie disposizioni.
Motivazione dell’affidamento in house: quando è davvero adeguata
Preliminarmente, il TAR ha evidenziato che l’Amministrazione ha fornito un’adeguata motivazione dell’affidamento, in ossequio a quanto previsto dall’art. 7, comma 2 del Codice Appalti, in quanto frutto di un quadro coerente in cui:
- ha richiamato un processo di riorganizzazione delle attività;
- ha valorizzato l’esperienza già maturata dalla società affidataria;
- ha evidenziato risultati qualitativi ritenuti soddisfacenti;
- ha collegato l’affidamento a un miglioramento progressivo delle prestazioni.
Un altro nodo centrale riguarda la scelta di accorpare più servizi in un unico affidamento, anche se tra loro non perfettamente omogenei,ritenuta pienamente legittima: il criterio guida, chiarisce il giudice campano, non è il mercato di riferimento ma l’esigenza pubblica da soddisfare.
Nel caso concreto, manutenzione e ripristino post-incidente vengono ricondotti a un obiettivo unitario: garantire la sicurezza e la fruibilità della rete stradale. Questa lettura ha consentito di superare la critica relativa alla mancata suddivisione in lotti ai sensi dell’art. 58 del Codice e nel rispetto dell’autonomia organizzativa della stazione appaltante, purché non irragionevole e coerente con il bisogno pubblico da soddisfare.
Società in house e sub-affidamento: quando è possibile ricorrere al mercato
La parte più densa della sentenza riguarda il tema del sub-affidamento. Il TAR ha spiegato che la società in house non è tenuta a operare come struttura autosufficiente, capace di eseguire integralmente tutte le prestazioni con risorse proprie. Al contrario, riconosce che un simile modello sarebbe spesso incompatibile con la realtà economica e organizzativa, motivo per cui può organizzarsi anche attraverso il ricorso a operatori terzi, purché ciò avvenga nel rispetto delle regole pubblicistiche negli affidamenti “a valle” e senza arrivare a una esternalizzazione totale o prevalente.
La società in house può quindi:
- svolgere direttamente alcune attività;
- coordinare l’esecuzione di altre;
- affidare a terzi parti delle prestazioni
Il limite non è l’esternalizzazione in sé, ma la sua misura e le modalità con cui viene realizzata. Non è ammesso un trasferimento integrale o sostanzialmente prevalente dell’esecuzione, ma è pienamente legittima una ripartizione delle attività tra struttura interna e mercato.
Qui entra in gioco l’art. 16, comma 7, del d.Lgs. n. 175/2016, che impone alle società in house di applicare le regole dell’evidenza pubblica negli affidamenti che esse stesse effettuano. In sostanza, ciò che non viene selezionato a monte deve esserlo a valle.
Conclusioni: quando l'affidamento in house è pienamente legittimo
Il ricorso è stato quindi integralmente respinto, in quanto non sono emersi né vizi nella scelta dell’affidamento in house né profili di elusione delle regole dell’evidenza pubblica tali da giustificarne l’annullamento.
È quindi pienamente legittimo un modello organizzativo articolato, nel quale l’amministrazione costruisce l’affidamento attorno alle proprie esigenze, anche in modo complesso, e la società in house opera come snodo tra struttura pubblica e mercato.
In ogni caso, la motivazione dell’in house deve restituire un percorso logico riconoscibile, fondato su elementi verificabili come l’esperienza maturata, la qualità delle prestazioni già rese e i vantaggi organizzativi per l’ente.
Allo stesso tempo, la struttura del contratto può essere anche articolata e includere prestazioni diverse, purché sia possibile ricondurle a un’unica esigenza pubblica e al bisogno che l’amministrazione intende soddisfare.
Infine, particolarmente interessante è la “quota” di affidamento riconosciuta alla società in house, che non deve necessariamente eseguire tutto in proprio. Il ricorso a operatori terzi non è di per sé problematico, ma deve essere gestito entro limiti precisi e, soprattutto, nel rispetto delle regole pubblicistiche negli affidamenti “a valle”. L’autonomia organizzativa della stazione appaltante rimane quindi ampia, ma mai sganciata da un obbligo di coerenza e responsabilità che deve caratterizzarne comunque l’operato.
