Chi mette la seconda casa sugli affitti brevi, anche solo d’estate, deve chiedere il cambio di destinazione d’uso? E la Regione può imporlo a tutti, anche a chi affitta qualche giorno senza fare impresa? E si possono ancora mettere tetti agli affitti brevi nei centri storici?
A questi interrogativi risponde la Corte costituzionale con la sentenza n. 164 del 9 ottobre 2026, che chiarisce fin dove può spingersi una Regione sugli affitti brevi, cioè che la locazione breve si può governare anche con la destinazione d’uso, ma senza imporre a chiunque affitti, anche per pochi giorni, il cambio d’uso della casa. Il proprietario che affitta ai turisti per poche settimane l’anno non può essere costretto a cambiare la destinazione dell’immobile, e lo stesso vale per chi lo fa in forma d’impresa, se ad affittacamere e case per vacanze la stessa Regione consente di restare residenziali. A salvare una regola simile non bastano né la competenza regionale sul governo del territorio, che la Corte riconosce, né l’obiettivo di arginare l’overtourism, che giudica meritevole.
La lotta al sovraffollamento turistico non giustifica quindi una misura uguale per l’intera regione, perché il fenomeno colpisce zone circoscritte e una regola estesa ovunque diventa sproporzionata alla luce degli artt. 3 e 41 della Costituzione. Né sopravvive il potere dei Comuni di disegnare nei propri piani le zone in cui ammettere o condizionare gli affitti brevi, perché poggiava per intero su quella destinazione d’uso; e neppure è vero che la concorrenza sottragga la materia alle Regioni, che possono ancora fissare tetti agli affitti brevi nelle zone che ne soffrono.
Locazione breve come destinazione d’uso autonoma: la legge regionale arrivata alla Consulta
Al centro della controversia c’è la legge della Regione Emilia-Romagna n. 10/2025 sugli immobili destinati a locazione breve, cioè ai contratti fino a 30 giorni stipulati anche in forma d’impresa. Il Presidente del Consiglio dei ministri ne ha impugnato gli artt. 4 e 5.
La prima norma ritaglia, dentro la categoria turistico-ricettiva, una destinazione d’uso denominata appunto locazione breve e rende rilevante il passaggio verso di essa da ogni altra categoria, con o senza opere. Chi vuole affittare così una seconda casa residenziale deve quindi mutarne l’uso, con il titolo richiesto per i lavori o, senza opere, con una SCIA. La seconda consente ai Comuni di individuare nei piani gli ambiti in cui il nuovo uso è ammesso o condizionato, per esempio con una percentuale massima di alloggi, limiti o divieti per frazionamenti e recuperi di sottotetti legati al cambio d’uso, requisiti dimensionali e di qualità ulteriori o l’esistenza o la realizzazione di dotazioni territoriali e pertinenziali.
Per lo Stato le due norme invadono la competenza esclusiva sulla concorrenza, l’art. 4 introducendo un regime autorizzatorio nel senso della direttiva servizi e l’art. 5 consentendo ai Comuni di alterare il mercato, e discriminano chi gestisce affitti brevi rispetto ad alberghi e strutture extra-alberghiere. Il ricorso lamenta inoltre il contrasto con l’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia, che ammetterebbe solo condizioni puntuali, e l’irragionevolezza di imporre più cambi d’uso a chi affitta solo per una parte dell’anno. La Regione rivendica le proprie competenze su turismo e governo del territorio e la necessità di ridurre gli effetti dell’overtourism a tutela del diritto all’abitazione.
Cambio di destinazione d’uso e art. 23-ter: cosa prevede il Testo Unico Edilizia
Il perimetro normativo della vicenda è segnato dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che, salva diversa previsione delle leggi regionali, considera rilevante ogni utilizzo diverso da quello originario, anche senza opere, quando sposta l’immobile in un’altra categoria funzionale tra residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale.
Il Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024, ha introdotto il comma 1-ter, che ammette sempre il cambio d’uso della singola unità tra le prime quattro categorie nelle zone A, B e C del D.M. 2 aprile 1968 o in quelle equipollenti, cioè la parte antica dell’abitato e le zone di completamento ed espansione, nel rispetto delle normative di settore e ferma la possibilità per i piani comunali di fissare specifiche condizioni. Il comma 1-quater esclude per questi passaggi nuove aree per servizi e la dotazione minima di parcheggi, fermo, ove previsto, il contributo per l’urbanizzazione secondaria, e rimette alla legge regionale le unità al primo piano fuori terra o seminterrate.
L’art. 10 dello stesso Testo Unico affida poi alle Regioni la scelta dei mutamenti d’uso da subordinare a permesso di costruire o a SCIA. Quanto alla locazione breve, la nozione fiscale dell’art. 4 del Decreto-Legge n. 50/2017 riguarda i contratti stipulati da persone fisiche fuori dall’attività d’impresa, mentre l’art. 13-ter del Decreto-Legge n. 145/2023 disciplina anche l’esercizio imprenditoriale, che la legge regionale include.
Affitti brevi e destinazione turistico-ricettiva: i principi della Corte costituzionale
Il punto fermo da cui partono i giudici costituzionali è che regolare la destinazione d’uso degli alloggi affittati ai turisti spetta alle Regioni, perché la materia ricade nel governo del territorio e nel turismo e non nella concorrenza. La Consulta richiama i precedenti sulla legge valdostana, che lega il cambio d’uso a un utilizzo turistico oltre centottanta giorni l’anno, Corte costituzionale (sentenza n. 94/2024), e sulla legge toscana del turismo, Corte costituzionale (sentenza n. 186/2025), e ricorda che la direttiva servizi non vieta i regimi autorizzatori che essa stessa ammette. Su questo versante le censure sono infondate.
Il nodo è la proporzionalità. La Regione può conformare le facoltà dei proprietari, e affittare ai turisti un immobile residenziale non è elemento essenziale del diritto di proprietà, ma ogni scelta deve perseguire un interesse meritevole con un mezzo idoneo, necessario e proporzionato. Contenere l’overtourism è un interesse meritevole, perché il fenomeno sottrae case a lavoratori e studenti fuori sede, ne alza i prezzi e trasforma interi quartieri.
Le leggi regionali possono, per esempio, prevedere un contingentamento degli affitti brevi in determinate zone, per garantire alloggi destinati all’uso residenziale di lunga durata, compatibile anche con l’art. 23-ter perché non vieta l’uso in assoluto ma lo condiziona a un rapporto con le unità residenziali, come già osservato in Corte costituzionale (sentenza n. 61/2026), fermo il divieto di chiedere nuovi standard posto dal comma 1-quater.
È sull’art. 4 che il test non regge. Nella disciplina regionale delle strutture ricettive, affittacamere e case per vacanze, gestiti necessariamente in forma d’impresa, possono conservare la destinazione residenziale, come confermato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 10361/2025), per cui l’obbligo di passare alla categoria turistico-ricettiva grava soltanto su chi pratica la locazione breve, con una disparità irragionevole perché priva di fine meritevole. La norma toscana salvata nel 2025 riguardava strutture gestite in modo stabile e organizzato, mentre qui il cambio d’uso colpisce anche locazioni sporadiche e non imprenditoriali, senza soglia di utilizzo, e non può giustificarsi con l’esigenza di allineare la destinazione all’uso effettivo del bene. Il vizio resta anche per le locazioni imprenditoriali, che non hanno ragione di essere trattate diversamente dalle strutture extra-alberghiere.
A pesare è infine l’inidoneità del mezzo, perché l’overtourism colpisce zone circoscritte mentre l’art. 4 vale su tutto il territorio regionale e risulta per questo sproporzionato. Lo stesso difetto si riflette sull’art. 5, il cui baricentro è proprio la nuova destinazione d’uso, mentre le altre questioni, comprese quelle sull’art. 23-ter, restano assorbite.
Affitti brevi e cambio d’uso: cosa resta ai Comuni e ai progettisti
Guardata con gli occhi del progettista, la pronuncia valorizza l’utilizzo stabile dell’immobile e non il singolo contratto, mentre l’art. 23-ter fa coincidere la destinazione con quella risultante dalla documentazione dello stato legittimo. In una prospettiva di sistema, e senza che la Corte lo affermi come regola, soglia di utilizzo e gestione organizzata sono gli elementi da cui una futura disciplina regionale potrebbe ripartire.
Al di là delle indicazioni sul contingentamento, la sentenza non scioglie però il dubbio sollevato dallo Stato, ovvero se l’art. 23-ter consenta ai Comuni solo condizioni puntuali o anche limitazioni di zona, né decide se l’obbligo di dotazioni territoriali regga al comma 1-quater, perché quelle censure sono rimaste assorbite. Per i tecnici che operano nella regione, dal giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale il cambio d’uso verso la locazione breve non va più istruito con una SCIA fondata su quelle norme, mentre le disposizioni non impugnate andranno rilette senza il loro perno, alla luce delle regole generali ricostruite dal Consiglio di Stato su mutamento d’uso e SCIA. Restano invece fuori dalla pronuncia il codice identificativo nazionale (CIN), richiesto per ogni unità affittata, e la SCIA al SUAP che l’art. 13-ter impone a chi affitta in forma imprenditoriale.
Overtourism e locazioni brevi: la linea della Consulta dopo la sentenza n. 164/2026
In conclusione, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 5 della legge regionale e non fondate le questioni sollevate in riferimento alla tutela della concorrenza.
Per legislatori e amministrazioni lo strumento urbanistico contro gli affitti brevi deve misurarsi sul territorio che ne soffre e trattare allo stesso modo chi offre ospitalità equivalente.
La pronuncia si inserisce in una sequenza che, dalla n. 84/2019 alle n. 94/2024 e n. 186/2025, ha consolidato la competenza regionale sulle locazioni turistiche, e ora sposta il confronto sul terreno della proporzionalità. La Regione può decidere dove tracciare il confine, ma non può tracciarlo attorno a ogni seconda casa.
