La realizzazione di impianti agrivoltaici su terreni agricoli richiede di garantire la continuità delle coltivazioni, ma questa esigenza non può tradursi nell’imposizione di requisiti societari o limiti dimensionali che la normativa nazionale non prevede.
Sul problema, che riguarda soprattutto gli operatori energetici che affidano l’attività agricola a soggetti terzi, attraverso accordi contrattuali, e le amministrazioni regionali tenute a disciplinare l’insediamento degli impianti sul proprio territorio, è intervenuto il Consiglio di Stato, con la sentenza del 22 luglio 2026, n. 6003, confermando l’illegittimità delle disposizioni con cui un’Amministrazione regionale aveva riservato la possibilità di realizzare impianti agrivoltaici a determinate categorie di operatori e introdotto percentuali di occupazione del suolo calcolate su parametri differenti da quelli ministeriali.
La decisione riguarda il rapporto tra le competenze regionali in materia di governo del territorio e i principi fondamentali della legislazione energetica, soffermandosi anche sulla distinzione tra i requisiti per ottenere un’autorizzazione e quelli previsti per accedere agli incentivi pubblici.
Realizzazione impianti agrivoltaici: il Consiglio di Stato sulle restrizioni regionali
La questione è nata da una deliberazione della Giunta regionale del 2024 con la quale erano stati approvati gli indirizzi per l’installazione di impianti agrivoltaici nelle aree agricole regionali.
Il provvedimento, adottato in attesa della legge regionale sull’individuazione delle aree idonee prevista dall’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021, aveva introdotto specifiche condizioni riguardanti sia i soggetti legittimati a presentare le richieste autorizzative sia le superfici utilizzabili.
Sotto il profilo soggettivo, la deliberazione ammetteva soltanto le imprese agricole, singole o associate, e le società a partecipazione congiunta tra produttori di energia e imprenditori agricoli, secondo le ulteriori condizioni stabilite nell’allegato al provvedimento. Era inoltre richiesto che il terreno rimanesse nella conduzione di un’impresa agricola per tutta la durata di esercizio dell’impianto, con mantenimento del fascicolo aziendale attivo e della certificazione di imprenditore agricolo professionale (IAP).
Quanto ai requisiti dimensionali, la Regione aveva stabilito che non più del 40% della superficie agricola utilizzata (SAU) nella disponibilità del proponente potesse essere occupato da sistemi agrivoltaici e che almeno il 70% della medesima superficie fosse destinato all’attività agricola.
Da qui il ricorso di due operatori nel settore delle energie rinnovabili, che avevano impugnato queste disposizioni sostenendo che introducessero restrizioni non previste dalla normativa nazionale. Il loro modello imprenditoriale prevedeva infatti di affidare la componente agricola a operatori terzi mediante rapporti contrattuali, senza costituire società partecipate da imprenditori agricoli.
Il TAR aveva accolto le censure relative ai requisiti soggettivi e dimensionali, annullando le disposizioni contestate. La Regione aveva quindi proposto appello, sostenendo che le condizioni introdotte fossero necessarie a preservare la produzione agricola e il paesaggio rurale.
Delibera regionale: quando è possibile impugnarla direttamente
Prima di esaminare il merito della controversia, il Consiglio di Stato ha affrontato l’eccezione con cui la Regione aveva contestato la possibilità per le società di impugnare direttamente la deliberazione.
Secondo l’amministrazione regionale, il provvedimento conteneva semplici indirizzi destinati alle autorità competenti al rilascio delle autorizzazioni. Le società avrebbero quindi dovuto attendere un eventuale diniego riferito a uno specifico progetto prima di poter agire in giudizio.
Il Collegio ha respinto questa ricostruzione, rilevando che le prescrizioni regionali erano formulate in termini perentori e risultavano già incompatibili con il modello organizzativo delle ricorrenti.
L’obbligo di coinvolgere imprenditori agricoli nella compagine societaria impediva loro di sviluppare progetti agrivoltaici secondo l’organizzazione imprenditoriale adottata, che prevedeva la separazione tra produzione energetica e gestione agricola dei terreni.
Il Consiglio di Stato ha quindi riconosciuto la lesività immediata della deliberazione, senza necessità di attendere successivi provvedimenti applicativi in quanto le prescrizioni contenute erano direttamente vincolanti e producevano effetti immediati sulle posizioni degli operatori.
Competenze regionali e principio di massima diffusione delle FER
Nel merito, Palazzo Spada ha richiamato il principio secondo cui le Regioni non possono introdurre ostacoli alla realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili ulteriori rispetto a quelli consentiti dalla legislazione statale.
La produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia rientrano tra le materie di legislazione concorrente individuate dall’art. 117, comma 3, della Costituzione. Le Regioni possono quindi esercitare le proprie competenze, ma devono rispettare i principi fondamentali stabiliti dallo Stato, tra i quali assume particolare importanza quello della massima diffusione delle fonti rinnovabili.
Richiamando la propria precedente giurisprudenza in materia, il Collegio ha ribadito che le amministrazioni regionali possono individuare, nei limiti consentiti dall’ordinamento, aree e siti non idonei all’installazione degli impianti, in presenza di esigenze di tutela costituzionalmente rilevanti e sulla base delle caratteristiche dei territori interessati.
Non possono invece introdurre restrizioni generali e inderogabili, applicabili indistintamente all’intero territorio regionale, senza una giustificazione legata a specifiche esigenze territoriali.
La tutela della produzione agricola e del paesaggio rurale rimane quindi un obiettivo legittimo dell’azione regionale, da perseguire però attraverso strumenti compatibili con i principi della disciplina energetica, considerando le diverse fonti, le dimensioni degli impianti e gli interessi pubblici coinvolti.
Secondo i giudici d’appello, la deliberazione regionale superava questi limiti, introducendo condizioni non contemplate dalla legislazione nazionale e capaci di impedire l’accesso all’attività agrivoltaica a determinate categorie di operatori.
Il ragionamento è stato sviluppato facendo riferimento al D.Lgs. n. 199/2021, applicabile alla controversia ratione temporis. Per i procedimenti attuali, il quadro normativo deve essere coordinato con il D.Lgs. n. 190/2024, che disciplina i regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, e con le successive modifiche, comprese le disposizioni sulle aree idonee contenute nell’art. 11-bis.
Chi può realizzare un impianto agrivoltaico: i requisiti soggettivi
L’Amministrazione regionale aveva giustificato l’obbligo di coinvolgere un imprenditore agricolo nella società proponente con la necessità di garantire la continuità delle coltivazioni ed evitare che l’agrivoltaico venisse utilizzato per installare impianti fotovoltaici tradizionali sui terreni agricoli.
Il Consiglio di Stato ha escluso che queste esigenze potessero giustificare l’imposizione di una particolare forma societaria.
Né la legislazione statale richiamata nella controversia né le Linee guida MASE del 27 giugno 2022 prevedono che il titolare dell’impianto debba esercitare personalmente l’attività agricola o costituire necessariamente una società con un imprenditore agricolo.
La definizione stessa di agrivoltaico presuppone la compresenza della produzione energetica e dell’attività agricola sul medesimo terreno, senza richiedere che entrambe siano svolte dallo stesso soggetto. L’attività agricola può quindi essere demandata a operatori terzi, anche attraverso rapporti contrattuali diversi da quello societario, garantendone la continuità senza che il proponente debba necessariamente assumere la qualifica di imprenditore agricolo o costituire una società partecipata da imprese agricole.
Rimane naturalmente necessario rispettare i requisiti sostanziali che caratterizzano l’impianto agrivoltaico e le condizioni previste dalla disciplina applicabile.
I giudici hanno inoltre richiamato l’art. 1 del D.Lgs. n. 79/1999, che sancisce la liberalizzazione della produzione di energia elettrica. L’imposizione di requisiti societari che escludono intere categorie di operatori non rientra nelle ordinarie esigenze di governo del territorio, ma incide direttamente sull’accesso al mercato energetico, invadendo un ambito riservato alla disciplina statale.
Incentivi PNRR e autorizzazioni: quali requisiti si applicano
Per sostenere la legittimità delle proprie disposizioni, la Regione aveva richiamato anche il D.M. 22 dicembre 2023, n. 436, relativo agli incentivi per gli impianti agrivoltaici finanziati nell’ambito del PNRR.
Il Consiglio di Stato ha osservato che il decreto ministeriale individua i soggetti ammessi ai contributi economici, senza introdurre condizioni generali per ottenere l’autorizzazione alla realizzazione degli impianti. I requisiti per beneficiare di un finanziamento rispondono a finalità differenti da quelle della disciplina autorizzativa e non possono essere automaticamente estesi a tutti gli operatori.
Inoltre, lo stesso decreto sugli incentivi prevede condizioni meno restrittive rispetto a quelle imposte dalla deliberazione regionale.
Tra i soggetti ammessi ai contributi figurano infatti, oltre agli imprenditori agricoli individuali o associati, anche le associazioni temporanee di imprese (ATI) comprendenti almeno un imprenditore agricolo, senza necessità di costituire una nuova società partecipata congiuntamente da operatori agricoli ed energetici.
La Regione aveva quindi trasformato condizioni previste per accedere a uno specifico sostegno economico in requisiti generali per ottenere l’autorizzazione.
L’accesso al regime incentivante e la possibilità di realizzare un impianto seguono dunque discipline differenti, ciascuna con i propri presupposti.
Occupazione del suolo: i limiti del 40% e del 70% per l’agrivoltaico
Illegittimi anche i limiti dimensionali introdotti dalla Regione rispetto ai parametri utilizzati per determinare la superficie occupabile dagli impianti agrivoltaici.
La deliberazione regionale prevedeva che non più del 40% della SAU nella disponibilità del proponente fosse occupato da sistemi agrivoltaici e che almeno il 70% della medesima superficie fosse destinato all’attività agricola.
Le Linee guida MASE del 27 giugno 2022, al paragrafo 2.3, utilizzano invece grandezze differenti. Il limite del 40% viene riferito al LAOR (Land Area Occupation Ratio), ossia al rapporto tra la superficie di ingombro dei moduli fotovoltaici (SPV) e la superficie totale del sistema agrivoltaico (STOT).
Anche la quota del 70% destinata all’attività agricola viene calcolata rispetto alla STOT, che comprende l’intera superficie del sistema agrivoltaico, incluse le aree dedicate alle coltivazioni.
La SAU, assunta dalla Regione come riferimento per entrambe le percentuali, identifica invece la superficie agricola utilizzata e non coincide con la superficie totale del sistema agrivoltaico. L’applicazione delle medesime percentuali a grandezze differenti modifica quindi le condizioni dimensionali alle quali deve rispondere il progetto.
La Regione non aveva fornito una specifica giustificazione per questa scelta, limitandosi a richiamare l’obiettivo generale di garantire l’integrazione tra produzione agricola ed energetica.
Il Collegio ha inoltre considerato illegittima l’introduzione di un limite aprioristico all’insediamento degli impianti, non previsto dalla normativa statale e non giustificato da particolari caratteristiche territoriali.
La sentenza non mette in discussione le percentuali indicate nelle Linee guida MASE, ma l’introduzione di limiti generali non previsti dalla legislazione statale e l’utilizzo, senza adeguata giustificazione, di parametri diversi da quelli ministeriali.
Agrivoltaico e limiti regionali: i principi applicabili
Nel corso del giudizio è entrata in vigore la Legge regionale Lombardia n. 10/2026, che all’art. 11, comma 5, ha mantenuto applicabile la deliberazione contestata, nei limiti della compatibilità con la nuova disciplina, fino all’approvazione di nuovi requisiti per la realizzazione e la conduzione degli impianti agrivoltaici. Il Consiglio di Stato ha quindi escluso che la sopravvenienza normativa facesse venir meno l’interesse alla decisione.
Nel merito, il Collegio ha respinto l’appello della Regione, confermando la sentenza del TAR e l’annullamento delle disposizioni contestate relative ai requisiti soggettivi e dimensionali.
La continuità dell’attività agricola può essere assicurata anche attraverso rapporti contrattuali con soggetti terzi, senza imporre necessariamente una partecipazione societaria comune. Le amministrazioni regionali conservano le proprie competenze in materia di governo del territorio, ma devono esercitarle nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione energetica, senza introdurre limitazioni generali prive di adeguato fondamento normativo.
