Risoluzione contratto e annotazione casellario ANAC: cosa si può impugnare?

Quando un operatore economico viene segnalato all’ANAC per una risoluzione contrattuale, è possibile contestare soltanto l’annotazione senza rimettere in discussione l’intera vicenda contrattuale?

E ancora: l’ANAC deve verificare la legittimità della risoluzione o limitarsi a una valutazione più circoscritta? Infine, fino a che punto il giudice amministrativo può spingersi nel controllo di atti che, formalmente, non sono più impugnabili?

Sono interrogativi che incidono direttamente sulla vita professionale degli operatori economici perché l’annotazione, pur non avendo una natura sanzionatoria, accompagna ogni successiva partecipazione alle gare come un precedente che le stazioni appaltanti sono chiamate a valutare.

A rispondere sul punto è il TAR Lazio, sez. Roma, con la sentenza del 15 novembre 2025, n. 20424, chiamato a chiarire i confini tra il potere della stazione appaltante, il ruolo dell’ANAC e il perimetro del sindacato del giudice amministrativo 

Annotazione ANAC e risoluzione contrattuale: i presupposti per il ricorso

Il caso riguarda l’affidamento di un appalto di lavori all’interno del quale si erano verificati gravi inadempimenti in fase esecutiva, come ad esempio lavorazioni eseguite in difformità rispetto al progetto approvato e in assenza di autorizzazioni formali da parte della stazione appaltante al direttore dei lavori. Tra queste anche il taglio di alberi in un’area non oggetto di intervento, che per altro riguardava lavori di messa in sicurezza dal rischio idrogeologico.

All’esito del contraddittorio, l’amministrazione ha disposto la risoluzione contrattuale, senza che il provvedimento fosse impugnato nei termini. La risoluzione è stata poi segnalata all’ANAC, che ha avviato il procedimento di annotazione e ha disposto l’iscrizione della notizia nel casellario informatico.

L’operatore economico ha quindi proposto ricorso non per ottenere l’annullamento della risoluzione, ma per contestare l’annotazione, ritenuta illegittima sotto diversi profili, tra cui la tardività della segnalazione e l’assenza di utilità della notizia.

Quadro normativo di riferimento

La questione nasce all’interno di un appalto in vigenza del “vecchio Codice” (d.lgs. n. 50/2016), nel quale il potere di annotazione trova fondamento nell’art. 213, comma 10, oggi trasfuso nell’art. 222, comma 10, del d.lgs. n. 36/2023, che attribuisce all’ANAC la gestione del casellario informatico dei contratti pubblici.

Il casellario contiene informazioni rilevanti ai fini della verifica dei gravi illeciti professionali, in collegamento con l’art. 80 del previgente Codice dei contratti.
La funzione non è sanzionatoria, ma informativa: le notizie annotate servono a consentire alle stazioni appaltanti una valutazione consapevole dell’affidabilità degli operatori economici.

Il regolamento ANAC disciplina, inoltre, i casi in cui le segnalazioni devono essere archiviate, in particolare quando risultano manifestamente infondate o inconferenti rispetto alle finalità del casellario.

Annotazione ANAC e atti presupposti: quando il ricorso è ammissibile

Prima di entrare nel merito della questione, il TAR ha specificato che il ricorso contro l’annotazione, nonostante la mancata impugnazione degli atti presupposti (in questo caso la risoluzione contrattuale), è comunque ammissibile solo se vengono dedotti vizi propri e autonomi di quell’atto (l’annotazione), e non vizi dell’atto presupposto divenuto inoppugnabile.

Nel procedimento di annotazione, l’ANAC esercita un potere diverso rispetto a quello della stazione appaltante. L’Autorità non decide sull’esecuzione del contratto, né sulla legittimità della risoluzione, ma valuta se la condotta dell’operatore sia meritevole di pubblicità-notizia nel casellario.

In questo senso, l’Autorità è chiamata a verificare «se la condotta di un’impresa, fotografata dagli atti adottati dalle stazioni appaltanti, anche se divenuti inoppugnabili, ne riveli l’inaffidabilità professionale e sia meritevole di avere visibilità nel casellario».

È quindi sempre ammissibile il ricorso diretto a contestare l’autonoma valutazione dell’ANAC, anche se fondata su atti non più impugnabili, purché non si tenti di rimettere in discussione il merito della risoluzione.

La natura dell’annotazione e i termini di segnalazione

Entrando nel merito della questione, il TAR ribadisce che l’annotazione nel casellario informatico non ha natura sanzionatoria. La sua funzione è esclusivamente informativa, segnalando alle stazioni appaltanti l’esistenza di precedenti contrattuali potenzialmente rilevanti, senza produrre effetti automaticamente escludenti.

Come osserva il Collegio, «l’iscrizione nel casellario non ha alcuna finalità punitiva né interdittiva, ma assolve esclusivamente una funzione pubblicitaria e informativa». Da questa qualificazione discende un corollario importante: i termini di segnalazione hanno natura ordinatoria, non perentoria.

Il regolamento ANAC non prevede espressamente la decadenza dal potere di segnalazione in caso di tardività. Inoltre, l’ANAC può avviare il procedimento anche d’ufficio, qualora acquisisca l’informazione da altre fonti. Come chiarisce il TAR, «opinare diversamente significherebbe far decadere l’ANAC dall’esercizio del potere di annotazione a causa dell’inerzia di un soggetto terzo».

La tardività della segnalazione, dunque, non incide sulla legittimità dell’annotazione.

La “manifesta infondatezza” della segnalazione

Il passaggio centrale della sentenza riguarda il perimetro del controllo ANAC: l’Autorità non deve accertare nel merito la gravità dell’inadempimento, perché il suo controllo è finalizzato a intercettare solo ipotesi patologiche. L’accertamento richiesto all’ANAC «non è sovrapponibile a quello effettuato dal giudice ordinario, dovendosi limitare a una verifica inevitabilmente sommaria».

La segnalazione deve essere archiviata esclusivamente quando risulta manifestamente infondata, ossia quando emerga in modo immediato un uso abnorme del potere di risoluzione.

La manifesta infondatezza deve essere «ictu oculi rilevabile, attraverso la piana lettura degli atti». Rientrano in questa categoria casi limite quali:

• violazioni evidenti del contraddittorio;
• lacune motivazionali macroscopiche;
• prove pronte e liquide idonee a dimostrare l’assenza di imputabilità.

La decisione del TAR

Applicando questi principi, il TAR ha escluso che nella vicenda esaminata ricorressero indici sintomatici di manifesta infondatezza: il direttore dei lavori è titolare di un obbligo di diligenza professionale rafforzata e risponde delle conseguenze derivanti dall’aver consentito modifiche non autorizzate al progetto.

Dalla documentazione è emersa una ricostruzione coerente e intellegibile della decisione di risolvere il contratto, priva di anomalie evidenti, senza che siano emersi «elementi sintomatici di un uso abnorme del potere di risoluzione contrattuale».

Sulla base di questi presupposti, il ricorso è stato respinto, confermando la legittimità dell’annotazione nel casellario informatico dei contratti pubblici.

Si ricavano alcune indicazioni utili:

• l’annotazione ANAC è impugnabile solo per vizi propri;
• l’ANAC valuta la plausibilità minima della segnalazione;
• la tardività non è decisiva;
• la soglia della manifesta infondatezza è elevata;
• senza prove documentali inequivocabili, il ricorso difficilmente può trovare accoglimento.

Un quadro che conferma come il casellario informatico non sia uno strumento punitivo, ma un presidio di trasparenza.