Da quando decorre il termine di dodici mesi per l’annullamento d’ufficio di un’aggiudicazione? È possibile farlo partire da atti successivi, come l’impegno di spesa o la stipula del contratto? E quali sono i limiti entro cui la stazione appaltante può ancora intervenire in autotutela?
A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza 5 marzo 2026, n. 1761, tornando su un tema che, nella prassi applicativa, continua a generare incertezze operative: il rapporto tra aggiudicazione, autotutela e termine decadenziale.
Il caso
Con bando pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 27 dicembre 2021, una stazione appaltante aveva indetto una procedura aperta per l’affidamento dei servizi di raccolta differenziata e igiene urbana per il periodo 2022-2029, per un valore complessivo di circa 67,5 milioni di euro.
A seguito dello scorrimento della graduatoria — disposto dopo l’esclusione delle prime due classificate con sentenza del Consiglio di Stato — l’appalto veniva aggiudicato definitivamente con determinazione dirigenziale del 14 dicembre 2023. Il successivo impegno di spesa era assunto con d.d. n. 59 del 22 gennaio 2024.
Nelle settimane successive insorgeva una controversia sul piano economico finanziario: il Comune approvava un PEF con valori sensibilmente inferiori a quelli proposti dall’aggiudicataria, che impugnava la delibera consiliare dinanzi al TAR Lazio. In tale contesto, con determinazione dirigenziale n. 42 del 16 gennaio 2025 — a oltre tredici mesi dall’aggiudicazione definitiva — il Comune annullava in autotutela sia l’aggiudicazione che l’impegno di spesa. L’aggiudicataria impugnava, quindi, il provvedimento di autotutela. Il TAR Lazio respingeva il ricorso con sentenza n. 15518/2025. La Sezione Quarta del Consiglio di Stato, con la sentenza in commento, ribalta la decisione.
La questione giuridica centrale
Il nodo decisivo è quello del termine entro il quale la stazione appaltante può esercitare il potere di annullamento d’ufficio di un provvedimento di aggiudicazione.
L’art. 21-nonies, comma 1, della l. n. 241/1990 — nella versione applicabile ratione temporis — fissa in dodici mesi il termine massimo per l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti di attribuzione di vantaggi economici. Termine che il Consiglio di Stato, recependo l’elaborazione della Corte costituzionale (sentenza 2 luglio 2025, n. 127) e dell’Adunanza Plenaria (sentenza 17 ottobre 2017, n. 8), qualifica esplicitamente come decadenziale, non come mero parametro di ragionevolezza nella valutazione discrezionale.
Il Comune aveva tentato di sostenere che il termine non decorresse dall’aggiudicazione definitiva (14 dicembre 2023) ma dalla successiva determina di impegno di spesa (22 gennaio 2024), con l’argomento che un’aggiudicazione priva di impegno di spesa sarebbe inidonea a produrre un affidamento tutelabile, avrebbe natura meramente provvisoria e non costituirebbe atto di attribuzione di vantaggi economici ai sensi dell’art. 21-nonies.
Il Collegio ha respinto questa tesi con argomenti che meritano di essere esaminati nel dettaglio.
Il rapporto tra aggiudicazione, impegno di spesa e contratto
La Sezione Quarta ricostruisce sistematicamente il procedimento di spesa muovendo dall’art. 183 TUEL, che individua nell’impegno la prima fase del procedimento di spesa, correlata al sorgere di un’obbligazione giuridicamente perfezionata. L’impegno presuppone che siano determinati la somma da pagare, il soggetto creditore e la relativa scadenza.
Ora, con la sola aggiudicazione nessuno di questi elementi è definitivamente cristallizzato in termini di obbligazione perfezionata, perché — come enuncia con chiarezza l’art. 17, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023 — l’aggiudicazione non equivale ad accettazione dell’offerta. È il contratto, e non l’aggiudicazione, a determinare quel perfezionamento dell’obbligazione cui si ricollega la necessità di procedere all’impegno di spesa.
Ne segue una conclusione di rilievo sistematico: l’impegno di spesa non è requisito di efficacia del provvedimento di aggiudicazione, essendo geneticamente collegato alla successiva fase di approvazione del contratto. Il termine decadenziale di dodici mesi decorre dunque dall’aggiudicazione definitiva, indipendentemente dall’adozione del provvedimento di impegno.
Il Collegio aggiunge un argomento di sistema particolarmente incisivo: ragionare diversamente condurrebbe all’esito irragionevole per cui la stazione appaltante non potrebbe annullare d’ufficio un’aggiudicazione illegittima priva di impegno di spesa, dovendo attendere l’inizio della fase esecutiva privatistica per poterlo fare. Un’inversione logica inaccettabile.
Il quadro sistematico: la Corte costituzionale e l’Adunanza Plenaria
La pronuncia si inserisce in un percorso evolutivo che il Collegio richiama con precisione.
L’Adunanza Plenaria n. 8/2017 aveva già chiarito che l’intervento legislativo del 2015, introducendo il termine fisso di dodici mesi, aveva segnato un cambio di paradigma nei rapporti tra pubblica amministrazione e privati: il potere di autotutela non è più espressione dello stesso potere esercitato in primo grado, ma di un potere distinto, soggetto a presupposti, disciplina procedimentale e limiti temporali propri.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 127 del 2 luglio 2025 — richiamata dalla Sezione Quarta — ha poi consolidato questa lettura sul piano dei principi, affermando che il potere amministrativo, nel suo ancoraggio costituzionale, è strumentale al soddisfacimento dell’interesse pubblico, e che il riesame del provvedimento non costituisce più espressione del potere originariamente esercitato, bensì di un autonomo potere di annullamento d’ufficio. Da ciò discende l’esigenza di una regola di certezza nei rapporti tra potere pubblico e privati, che rende immodificabile l’assetto degli interessi consolidatosi nel tempo una volta decorso il termine.
Il principio di diritto
Il Consiglio di Stato enuncia un principio di diritto articolato in due proposizioni.
Prima: il termine di dodici mesi per l’annullamento d’ufficio di un provvedimento di aggiudicazione decorre dalla data dell’aggiudicazione definitiva, e non dalla successiva adozione del provvedimento di impegno di spesa.
Seconda: l’impegno di spesa non costituisce requisito di efficacia del provvedimento di aggiudicazione, essendo geneticamente collegato alla fase contrattuale. Un’aggiudicazione priva di impegno di spesa è pienamente idonea a generare un affidamento tutelabile in capo all’aggiudicatario.
Osservazioni
La sentenza ha un rilievo pratico immediato per le stazioni appaltanti: il tentativo di ancorare il dies a quo del termine decadenziale a momenti procedimentali successivi all’aggiudicazione — impegno di spesa, stipula del contratto, inizio dell’esecuzione — non regge al vaglio giurisdizionale.
Il termine decorre dall’aggiudicazione definitiva. Superato quel termine, il potere di annullamento si è consumato, a prescindere dal fatto che il contratto non sia stato ancora stipulato o che l’impegno di spesa non sia stato ancora formalizzato.
Per le stazioni appaltanti che intendano esercitare l’autotutela su provvedimenti di aggiudicazione, la conseguenza operativa è chiara: i presupposti per l’annullamento d’ufficio devono essere verificati e il provvedimento deve essere adottato entro dodici mesi dall’aggiudicazione definitiva, senza possibilità di «spostare» artificialmente il termine agganciandolo a fasi procedimentali successive.
Vale peraltro segnalare che la vicenda presenta un elemento di contesto non trascurabile: l’autotutela era stata avviata dal Comune in un frangente di conflitto aperto con l’aggiudicataria sul Piano Economico Finanziario, già oggetto di ricorso al TAR. Il Collegio non si sofferma su questo profilo — assorbito dall’accoglimento del motivo sul termine — ma la sequenza dei fatti suggerisce come l’autotutela sia stata talvolta utilizzata anche in contesti di conflittualità successiva all’aggiudicazione, con esiti che oggi risultano difficilmente sostenibili alla luce del carattere decadenziale del termine.
