Quando decorre il termine per l’annullamento d’ufficio di un’aggiudicazione? È possibile farlo partire dalla fase contabile, ad esempio dall’impegno di spesa, oppure esso coincide con l’adozione del provvedimento?
E, soprattutto, il limite temporale previsto dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 rappresenta ancora un parametro elastico oppure segna un vero confine al potere di autotutela?
A rispondere a questi interrogativi è il Consiglio di Stato con la sentenza del 5 marzo 2026, n. 1761, inserendosi in un filone giurisprudenziale ormai consolidato, ma collocando un’importante questione operativa - il momento da cui decorre il termine per l’annullamento d’ufficio - all’interno di un’evoluzione più ampia del potere amministrativo.
Il punto di partenza è l’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, che disciplina l’annullamento d’ufficio e che, nel tempo, è stato oggetto di interventi normativi significativi, ultimo in ordine temporale quello operato dalla Legge n. 182/2025, con una finalità ben precisa: rafforzare la certezza delle situazioni giuridiche e tutelare l’affidamento del privato.
La sentenza in esame si colloca proprio in questo passaggio: pur applicando il termine di dodici mesi vigente ratione temporis, non si limita a stabilire da quando decorre il termine, ma chiarisce quale sia la sua natura e quale funzione svolga oggi nel sistema.
Il tema, quindi, non è solo il dies a quo dell’annullamento dell’aggiudicazione, ma il rapporto tra autotutela, tempo e stabilità degli effetti degli atti amministrativi, in un contesto in cui il potere pubblico è sempre più chiamato a confrontarsi con l’esigenza di garantire affidabilità e prevedibilità delle proprie decisioni.
Autotutela e art. 21-nonies: evoluzione normativa e riduzione del termine
La vicenda ha preso avvio da una procedura di affidamento all’esito della quale il Comune aveva disposto l’aggiudicazione con determina datata a dicembre 2023. Poco più di un anno dopo, con una nuova determina risalente al gennaio 2025, l’amministrazione aveva deciso di intervenire in autotutela, annullando proprio quell’aggiudicazione.
Il dato centrale, ai fini della controversia, era temporale: tra l’adozione dell’aggiudicazione e il successivo annullamento era trascorso un periodo superiore ai dodici mesi previsti, ratione temporis, dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.
Su questo punto si era sviluppato il contenzioso. L’operatore economico aggiudicatario aveva contestato la legittimità dell’annullamento, sostenendo che il potere di autotutela si fosse ormai consumato proprio per effetto del decorso del termine.
L’amministrazione, invece, aveva cercato di spostare il piano della questione: in particolare, aveva sostenuto che il termine non dovesse decorrere dalla data dell’aggiudicazione, ma da un momento successivo, legato alla fase contabile della procedura. Secondo questa impostazione, in assenza di impegno di spesa, l’aggiudicazione non sarebbe stata idonea a produrre effetti giuridici pieni e, quindi, non avrebbe potuto far decorrere il termine decadenziale previsto dall’art. 21-nonies.
In altre parole, l’argomento difensivo si fondava sull’idea che solo con il perfezionamento della fase finanziaria si potesse parlare di un atto realmente efficace e idoneo a incidere sulla sfera giuridica del privato.
La questione, quindi, non riguardava soltanto il computo del termine, ma investiva un tema più ampio: la natura dell’aggiudicazione e il suo rapporto con la successiva fase contrattuale e contabile.
Il quadro normativo: autotutela e fase pubblicistica della gara
Per comprendere la decisione, occorre mettere a fuoco il quadro normativo di riferimento, che si muove su due piani distinti ma strettamente collegati: da un lato l’autotutela amministrativa, dall’altro la struttura della procedura di affidamento.
Il primo riferimento è l’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, che disciplina l’annullamento d’ufficio. La norma prevede che il provvedimento illegittimo possa essere annullato entro un limite massimo che, nel caso di specie equivale a dodici mesi.
Non si tratta solo di una regola organizzativa, ma di un limite costruito per bilanciare l’interesse pubblico al ripristino della legalità con l’affidamento del privato e con l’esigenza di stabilità dei rapporti giuridici.
Va tuttavia ricordato, per completezza, che il legislatore ha previsto una deroga espressa a questo limite: il termine non si applica nei casi in cui il provvedimento sia stato adottato sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni mendaci da parte del destinatario. In tali ipotesi, infatti, viene meno la stessa tutela dell’affidamento, con la conseguenza che il potere di autotutela può essere esercitato anche oltre il termine ordinario.
Accanto a questo, rileva la disciplina del Codice dei contratti pubblici. L’art. 17, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che «l’aggiudicazione non equivale ad accettazione dell’offerta» e che l’offerta dell’aggiudicatario resta irrevocabile fino al termine per la stipulazione del contratto.
Questa disposizione consente di distinguere chiaramente i piani: l’aggiudicazione conclude la fase pubblicistica, ma non determina il perfezionamento del vincolo contrattuale, che si realizza solo con il contratto.
La distinzione è decisiva perché consente di qualificare l’aggiudicazione come atto autonomo, idoneo a incidere sulla sfera giuridica del privato e, quindi, a generare affidamento.
In questo quadro, la successiva fase contabile, che comprende l’impegno di spesa ai sensi dell’art. 183 del d.lgs. n. 267/2000, si colloca su un piano distinto e non incide sulla natura dell’aggiudicazione.
L’analisi del Consiglio di Stato: il tempo come limite al potere
È nella parte motivazionale che la sentenza ha assunto un rilievo che va oltre il caso concreto, perché il Consiglio di Stato non si è limitato a individuare il dies a quo del termine, ma ha ricostruito in modo articolato l’evoluzione dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, chiarendone natura e funzione.
Il Collegio ha anzitutto ricordato come l’intervento del 2005 abbia introdotto il riferimento al “termine ragionevole”, segnando il superamento della concezione dell’autotutela come potere inesauribile. In quella fase, il tempo ha mantenuto una natura elastica, fondata su «un concetto non parametrico ma relazionale, riferito al complesso delle circostanze rilevanti nel caso concreto».
Questa impostazione ha però mostrato limiti evidenti sul piano della certezza dei rapporti giuridici, ed è proprio per questo che il legislatore è intervenuto con la Legge n. 124/2015, introducendo per gli atti favorevoli un limite temporale massimo. Il Consiglio di Stato ha chiarito che tale limite ha assunto natura decadenziale, richiamando quell’orientamento secondo cui si tratta di una «regola di certezza dei rapporti che rende immodificabile l’assetto che si è consolidato nel tempo».
Il ragionamento si è poi innestato nel solco tracciato dalla Corte costituzionale (sentenza 2 luglio 2025, n. 27), che ha affermato che il potere è «al servizio degli interessi della collettività» e deve essere esercitato in modo proporzionato, precisando che «il riesame del provvedimento non costituisce più espressione di quel potere già esercitato, bensì di un altro potere».
Su questa base, Palazzo Spada ha chiarito che l’autotutela non si è configurata come prosecuzione del potere originario, ma come potere distinto, soggetto a regole proprie e a limiti specifici. Decorso il termine, «l’assetto degli interessi si è consolidato nel tempo», con la conseguenza che l’affidamento del privato ha prevalso sull’interesse al ripristino della legalità.
Applicando queste coordinate al caso concreto, il Consiglio di Stato ha escluso che il termine potesse decorrere dall’impegno di spesa, osservando che tale fase si è collocata sul piano contabile e ha presupposto il perfezionamento dell’obbligazione, che si è realizzato solo con il contratto.
L’aggiudicazione, invece, ha rappresentato un atto della fase pubblicistica, già idoneo a incidere sulla posizione del privato e a generare affidamento. Per questa ragione, il termine ha iniziato a decorrere dalla sua adozione e non ha potuto essere spostato in avanti.
Conclusioni operative
L’appello è stato quindi accolto: il termine previsto dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 ha natura decadenziale e il suo decorso determina la consumazione del potere di autotutela. Il dies a quo coincide con l’adozione dell’aggiudicazione e non può essere spostato richiamando la fase contabile o l’impegno di spesa.
Ne deriva una conseguenza operativa immediata: l’aggiudicazione, pur non perfezionando il contratto, è un atto idoneo a generare affidamento e segna l’inizio del termine entro cui l’amministrazione può intervenire in autotutela.
Per le stazioni appaltanti questo significa che le verifiche di legittimità devono essere concentrate nella fase immediatamente successiva all’aggiudicazione. Decorso il termine, l’interesse alla rimozione dell’atto illegittimo non può più prevalere sulla stabilità dei rapporti.
La decisione conferma come il tempo sia diventato un elemento strutturale della legittimità dell’azione amministrativa e segna il confine entro cui il potere può essere esercitato. Oltre tale limite, prevale l’affidamento del privato e l’esigenza di certezza dei rapporti.
