Permesso di costruire annullato a distanza di anni: il Consiglio di Stato sull'autotutela amministrativa

Quando l’Amministrazione può annullare in autotutela un titolo edilizio a distanza di molti anni dal rilascio? Quali sono le circostanze e i termini che permettono il superamento dei termini dell’art. 21-novies della legge n. 241/1990?

L’annullamento d’ufficio è un tema che ha sempre particolare rilevanza nei rapporti tra privati e pubblica amministrazione, anche in ambito edilizio, con il rilascio ad esempio di un permesso di costruire. Non solo: nell’ottica di una maggiore semplificazione ed efficienza, i termini per l’azione da parte della PA sono sempre più ristretti, come dimostra, da ultimo, l’intervento della legge n. 182/2025 che ha ridotto da 12 a sei mesi i termini per l’esercizio dell’autotutela.

Ciò non toglie che questi limiti non valgono quando il titolo è stato rilasciato in maniera illegittima, come ad esempio nel caso di false rappresentazioni dello stato dei luoghi.

A specificarlo è il Consiglio di Stato, con la sentenza del 2 gennaio 2026, n. 34, offrendo degli importanti chiarimenti sui presupposti dell’autotutela “tardiva” in materia edilizia.

Annullamento in autotutela del titolo edilizio: il Consiglio di Stato sulle false rappresentazioni

La controversia prende le mosse dal rilascio di una concessione edilizia risalente al 2002, avente ad oggetto un intervento articolato che coinvolgeva più corpi di fabbrica e più fondi confinanti. Il titolo abilitativo era stato rilasciato sulla base di un’unica istanza presentata congiuntamente dai proprietari, comprendendo sia la realizzazione di un nuovo fabbricato sia la sanatoria di opere insistenti su un piano seminterrato, oltre alla costruzione di ulteriori livelli su un immobile limitrofo.

A distanza di molti anni, l’Amministrazione comunale aveva avviato un riesame dell’intervento, rilevando come l’istruttoria originaria si fosse fondata su una rappresentazione incompleta dello stato dei luoghi. In particolare, emergeva che nell’istanza non erano stati indicati alcuni pregressi provvedimenti repressivi – ordinanze di sospensione e di demolizione – adottati in passato in relazione ad alcune delle aree interessate dall’intervento edilizio, circostanza che, se conosciuta, avrebbe inciso in modo determinante sulla valutazione di legittimità del titolo.

Da qui la decisione di adottare un provvedimento di annullamento in autotutela, ritenendo che la concessione edilizia fosse stata rilasciata su presupposti di fatto non veritieri e che, proprio per questo, non potesse trovare applicazione il limite temporale ordinariamente previsto dall’art. 21-novies della legge n. 241/1990.

Ne era scaturito il ricorso, con il quale il proprietario sosteneva che ormai il titolo si era consolidato per decorso del tempo e, di non essere a conoscenza delle pregresse vicende sanzionatorie, in quanto riferite a un diverso soggetto e a un fondo confinante. Inoltre sosteneva che il provvedimento fosse carente di motivazione sull’interesse pubblico al ritiro del titolo e che era mancata la comunicazione di avvio del procedimento, che avrebbe consentito un apporto partecipativo utile a dimostrare l’estraneità del ricorrente agli abusi pregressi.

Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo legittimo l’esercizio del potere di autotutela anche oltre il termine ordinario, in presenza di una falsa rappresentazione dei presupposti di fatto. Da qui l’appello al Consiglio di Stato.

L’evoluzione dei termini per l’annullamento d’ufficio

Il potere di annullamento d’ufficio dei provvedimenti amministrativi trova il suo fondamento nell’art. 21-novies della legge n. 241/1990, norma che nel tempo ha subito una profonda evoluzione, sia sotto il profilo temporale, sia sotto quello sostanziale, soprattutto in relazione al bilanciamento tra interesse pubblico e affidamento del privato.

Nella versione originaria della legge n. 241/1990, l’annullamento d’ufficio era ammesso entro un “termine ragionevole”, concetto volutamente elastico, rimesso alla valutazione caso per caso dell’Amministrazione e del giudice. In questa fase, la giurisprudenza aveva progressivamente costruito criteri orientativi, valorizzando:

• il tempo trascorso dal rilascio del provvedimento;
• il grado di consolidamento della posizione del privato;
• la natura dell’interesse pubblico perseguito.

In materia edilizia, tuttavia, già allora si affermava che l’affidamento non potesse dirsi tutelabile quando il titolo fosse stato rilasciato su presupposti di fatto inesistenti o erroneamente rappresentati.

L’introduzione del termine di 18 mesi

Un primo, significativo irrigidimento si è avuto con la riforma del 2015, che ha introdotto un termine massimo di 18 mesi per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio dei provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del privato.

La ratio della norma risiede nel rafforzare la certezza dei rapporti giuridici e limitare l’esercizio di un potere potenzialmente destabilizzante, soprattutto in settori – come l’edilizia – caratterizzati da effetti durevoli nel tempo.

La riduzione a 12 mesi e l’introduzione del comma 2-bis

Successivamente, il legislatore ha ulteriormente ristretto il termine, portandolo a 12 mesi, ma contestualmente ha introdotto il comma 2-bis dell’art. 21-novies, destinato a svolgere un ruolo centrale nel sistema.

Questa disposizione ha previsto che i limiti temporali non operino nei casi in cui il provvedimento sia stato adottato:

• sulla base di false rappresentazioni dei fatti, oppure
• mediante dichiarazioni sostitutive false o mendaci.

Si è così affermata, sul piano normativo, una distinzione netta tra:

• l’errore imputabile all’Amministrazione, che impone il rispetto del termine;
• l’errore indotto da una rappresentazione non veritiera del privato, che consente il superamento del limite temporale.

Il nuovo termine di 6 mesi previsto dalla Legge Semplificazioni

Infine, l’ulteriore intervento normativo, entrato in vigore il 18 dicembre 2025, ha ridotto ancora il termine ordinario per l’annullamento d’ufficio, fissandolo in 6 mesi.

Questa scelta legislativa non incide sulla portata del comma 2-bis, che continua a rappresentare una deroga strutturale al termine ordinario. Anche nel nuovo assetto, dunque, il legislatore ha mantenuto ferma la possibilità di esercitare l’autotutela oltre il termine nei casi di falsa rappresentazione dei presupposti di fatto.

Applicando questo quadro all’ambito edilizio, se ne ricava che:

• il titolo edilizio non può consolidarsi se fondato su presupposti non veritieri;
• l’affidamento del privato è recessivo quando l’illegittimità derivi da una rappresentazione difforme dalla realtà;
• l’onere motivazionale dell’annullamento è attenuato in presenza di false rappresentazioni.

L'analisi del Consiglio di Stato

Sulla base di questi presupposti il Consiglio ha sottolineato che, ai fini del superamento del termine temporale per l’autotutela, occorre distinguere tra le due ipotesi previste dal comma 2-bis.

Nel caso delle false rappresentazioni dei fatti, non è necessario alcun previo accertamento, ma è sufficiente che il titolo sia stato rilasciato sulla base di una situazione di fatto diversa da quella reale. In questa categoria rientra anche il silenzio su circostanze rilevanti, quando questa omissione incide sui presupposti di legittimità del provvedimento.

Non assume rilievo, dunque, la buona fede del privato o la sua eventuale inconsapevolezza: ciò che conta è la divergenza oggettiva tra stato reale e stato rappresentato. Per altro, l’autotutela non ha natura sanzionatoria e non presuppone né dolo né colpa del destinatario.

Altro punto fermo riguarda i termini: il superamento del limite temporale – progressivamente ridotto nel tempo fino agli attuali sei mesi – è ammissibile quando il titolo edilizio sia frutto di una falsa rappresentazione dei presupposti di fatto.

In questi casi, l’interesse pubblico all’ordinata gestione del territorio prevale sull’affidamento del privato, che non può dirsi giuridicamente tutelabile se fondato su presupposti non veritieri. Di conseguenza, l’onere motivazionale dell’atto di annullamento risulta attenuato: è sufficiente richiamare l’inesattezza della rappresentazione originaria.

È inoltre irrilevante che il Comune avrebbe potuto accertare autonomamente, in sede istruttoria, l’esistenza di precedenti provvedimenti repressivi. L’autotutela, ricorda il Collegio, è proprio lo strumento attraverso cui l’Amministrazione rimedia ai propri errori.

Non solo: trattandosi di atto vincolato, la comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria perché la partecipazione del privato non avrebbe potuto condurre ad un esito diverso.

Conclusioni

L’appello è stato respinto, confermando la legittimità dell’annullamento d’ufficio del titolo edilizio, anche se avvenuto anni dopo il rilascio della concessione.

La veridicità della rappresentazione dello stato dei luoghi rimane un punto fermo per la validità di un permesso di costruire, motivo per cui, in caso contrario, il termine dell’art. 21-novies non è un argine assoluto, e l’affidamento del privato non è invocabile, anche se inconsapevole.

Mai sottovalutare quindi la responsabilità sostanziale che grava sulla fase dichiarativa e istruttoria dei titoli edilizi, decisiva nella tenuta del titolo nel tempo.