Appalti soprasoglia: no al frazionamento artificioso

La necessità di rispettare una scadenza prefissata per individuare il soggetto appaltatore non giustifica il frazionamento artificioso di un appalto in diverse procedure negoziate sottosoglia, in presenza di un valore complessivo sopra-soglia.

Per operare in conformità al Codice degli Appalti e alla normativa di settore è necessario, infatti, indire un’unica gara d’appalto da suddividere in lotti.

Appalto soprasoglia: no a frazionamento artificioso importi per ricorrere a procedure negoziate

A contestare il modus operandi di una SA è stata l’ANAC, con l’Atto del Presidente del 14 gennaio 2025, fasc. n. 4115, in relazione a un appalto misto composto da lavori e prevalentemente forniture, con risorse a valere sul PNRR, sul quale è stato segnalato l’illegittimo ricorso a procedure negoziate ex art 50, co. 1, lett. e), del d. Lgs. n. 36 del 2023.

Spiega ANAC che già dalla documentazione allegata al progetto esecutivo era evidente la volontà della stazione appaltante di prevedere un unico appalto per l’affidamento delle prestazioni, e che nel CSA si è autovincolata all’indizione di un’unica procedura d’appalto. Successivamente ha contraddittoriamente scelto una suddivisione in divesri affidamenti di importo sottosoglia, per “garantire una velocizzazione del processo di realizzazione per conseguire i Milestone indicati nel cronoprogramma”.

Appalto misto: la soglia va determinata in base a oggetto principale

Tenendo conto del fatto che si tratta di un appalto misto afferente una procedura indetta nel dicembre 2023 si applica il nuovo Codice (d. Lgs. n. 36 del 2023) per tutto quanto non derogato dalla normativa speciale semplificatoria PNRR, e, le disposizioni previste in materia di appalti misti dall’art. 14 del D. Lgs. n. 36 del 2023.

Quest’ultima norma, in particolare, al comma 18, prevede che “i contratti che hanno per oggetto due o più tipi di prestazioni sono aggiudicati secondo le disposizioni applicabili al tipo di appalto che ne costituisce l'oggetto principale. L'oggetto principale è determinato in base all’importo stimato più elevato tra quelli delle prestazioni oggetto dell’appalto. L’operatore economico che concorre alla procedura di affidamento di un contratto misto deve possedere i requisiti di qualificazione e capacità prescritti dal codice per ciascuna prestazione di lavori, servizi e forniture prevista dal contratto”.

Ne deriva l’applicabilità all’appalto misto in esame delle disposizioni che disciplinano la prestazione oggettivamente prevalente, ovverosia la fornitura, per quanto concerne l’individuazione della soglia europea, pari a € euro 221.000, e della conseguente procedura di affidamento.

L’art. 14 del D. Lgs. n. 36 del 2023 stabilisce al comma 10, specificamente per gli appalti di forniture, che:

• “a) quando un progetto volto ad ottenere forniture omogenee può dare luogo ad appalti aggiudicati per lotti distinti, nell'applicazione delle soglie di cui ai commi 1 e 2 è computato l’importo complessivo stimato della totalità di tali lotti;
• b) quando l’importo cumulato dei lotti è pari o superiore alle soglie di cui ai commi 1 e 2, le disposizioni del codice si applicano all'aggiudicazione di ciascun lotto”.

Il divieto di frazionamento artificioso dell'appalto

Considerato l’importo complessivo sopra-soglia delle forniture in esame pari a € 620.864,74, la stazione appaltante avrebbe, pertanto, dovuto indire un’unica gara d’appalto per l’affidamento dei lavori e delle forniture oggetto del progetto in esame, da suddividere in lotti ai sensi dell’art. 58 del D. Lgs. n. 36 del 2023, nel rispetto del principio del divieto di artificioso frazionamento dell’appalto sancito dall’art. 14, comma 6, dello stesso Codice secondo cui “la scelta del metodo per il calcolo dell’importo stimato di un appalto o concessione non può essere fatta per evitare l’applicazione delle disposizioni del codice relative alle soglie europee. Un appalto non può essere frazionato per evitare l'applicazione delle norme del codice, tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino”.

Il frazionamento dell’appalto è vietato ove non sussistano ragioni oggettive che lo giustifichino e sia diretto a “spezzettare o frammentare” il valore complessivo dell’affidamento con un numero di commesse dal valore contenuto assoggettabile alle procedure sotto soglia comunitaria, per evitare il ricorso alle ordinarie procedure di evidenza pubblica, con evidenti impatti anche ai fini della formazione della platea degli operatori economici partecipanti.

Ne consegue che la stazione appaltante deve considerare i lotti come parte di un progetto di acquisizione unitario, al fine di determinare la soglia comunitaria e la connessa procedura di gara e deve, quindi, fare riferimento alle procedure corrispondenti al valore complessivo dell’affidamento, dato dalla somma del valore dei singoli lotti.

Il parere di ANAC

Nel caso in esame, la stazione appaltante, invece di un’unica procedura ordinaria da suddividere in lotti, ha invece frazionato l’appalto ricorrendo a diverse procedure negoziate ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettere c) (per i lavori) ed e) (per i quattro lotti delle forniture) del Codice, per importi inferiori alla soglia di rilevanza europea.

Risulta dunque evidente una violazione del principio del divieto di artificioso frazionamento dell’appalto, stante l’assenza di ragioni oggettive a giustificazione di una sua deroga, che, come già rilevato dall’Autorità, sono riferibili a peculiari caratteristiche delle prestazioni oggetto di appalto o concessione tali da poter escludere che i diversi lotti individuati debbano essere ricondotti alla medesima progettualità.

La stazione appaltante non può infatti porre a fondamento della deroga al citato principio del divieto di artificioso frazionamento dell’appalto la necessità di garantire il rispetto dei milestone previsti nel cronoprogramma procedurale o l’attivazione tardiva dell’utenza REGIS da parte del MEF. Tra l’altro, per gli interventi finanziati anche in parte con fondi PNRR, si applicano le disposizioni speciali di cui agli artt. 2, comma 2, e 8, comma 1, lett. c), del D.L. n. 76 del 2020, motivo per cui la SA avrebbe potuto usufruire dei termini ridotti previsti per ragioni di urgenza, senza obbligo di motivazione, per l’indizione di un’unica gara d’appalto per l’affidamento delle prestazioni in esame.

La SA non ha quindi operato in modo conforme alla normativa di settore, frazionando l’appalto in cinque distinte procedure negoziate ex artt. 50, comma 1, lettere c) (lavori) ed e) (forniture) del d. Lgs. n. 36 del 2023, per importi inferiori alla soglia di rilevanza europea, stante il valore complessivo sopra-soglia degli affidamenti in esame e la conseguente necessità di indire un’unica gara d’appalto da suddividere in lotti per la realizzazione del progetto oggetto della proposta ammessa al finanziamento con fondi PNRR.