Nel sistema di tutela del paesaggio l’autorizzazione paesaggistica rappresenta da sempre uno snodo centrale del procedimento autorizzatorio. L’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) stabilisce infatti che l’autorizzazione costituisce un atto autonomo e presupposto rispetto ai titoli edilizi previsti dal d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). In altri termini la verifica della compatibilità paesaggistica deve precedere il rilascio o l’efficacia del titolo edilizio che consente l’intervento o che lo sana.
Per molti anni questa verifica si è sviluppata attraverso un sistema procedimentale piuttosto complesso. Il regolamento introdotto con il d.P.R. 139/2010 aveva già cercato di semplificare il quadro, ma con il passare del tempo si è avvertita l’esigenza di intervenire nuovamente per ridurre il peso burocratico delle pratiche relative agli interventi meno rilevanti.
È in questo contesto che è stato adottato il d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, il regolamento che disciplina l’autorizzazione paesaggistica semplificata, che ha sostituito il precedente d.P.R. 139/2010 e ha introdotto un modello di gestione delle autorizzazioni paesaggistiche più snello rispetto al sistema ordinario. L’attività amministrativa deve concentrarsi sugli interventi che hanno una reale incidenza sul paesaggio e non su quelli che, per caratteristiche tecniche e dimensioni, presentano un impatto limitato o addirittura irrilevante.
Il d.P.R. n. 31/2017 costruisce un sistema articolato su due livelli distinti. Da una parte individua una serie di interventi completamente esclusi dall’autorizzazione paesaggistica. Dall’altra prevede una categoria di opere che, pur richiedendo una valutazione di compatibilità, possono essere gestite attraverso una procedura semplificata molto più rapida rispetto a quella ordinaria.
Interventi esclusi e interventi di lieve entità nel d.P.R. 31/2017
Il regolamento ruota intorno alla distinzione tra due categorie di interventi. In questo modo il d.P.R. n. 31/2017 ha ridisegnato l’intero sistema degli interventi paesaggistici di lieve entità, individuando con precisione le opere escluse dall’autorizzazione paesaggistica e quelle soggette alla procedura semplificata.
L’art. 2 disciplina le opere che non richiedono alcuna autorizzazione paesaggistica. Si tratta degli interventi elencati nell’Allegato A, ritenuti normalmente privi di rilevanza paesaggistica oppure caratterizzati da un impatto talmente ridotto da non rendere necessario un controllo preventivo dell’amministrazione.
In questa categoria rientrano, ad esempio, interventi interni che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, opere di manutenzione che rispettano le caratteristiche originarie dei prospetti e delle coperture oppure installazioni tecnologiche che non risultano percepibili dallo spazio pubblico.
La scelta di escludere queste opere dal procedimento autorizzatorio non significa tuttavia che ogni intervento riconducibile alle tipologie dell’Allegato A possa essere realizzato senza alcuna attenzione al contesto paesaggistico. La circolare MiBACT n. 42/2017 ha chiarito che l’esclusione riguarda il profilo procedimentale e presuppone comunque il rispetto delle prescrizioni di tutela previste dal vincolo o dal piano paesaggistico. Le successive indicazioni interpretative del Ministero (circolare n. 4/2021) hanno inoltre ribadito che il d.P.R. n. 31/2017 trova applicazione quando l’intervento può essere effettivamente ricondotto alle tipologie individuate negli Allegati A e B. La qualificazione dell’opera richiede quindi una verifica concreta delle caratteristiche dell’intervento e del contesto paesaggistico, evitando applicazioni meramente automatiche delle categorie individuate dal regolamento.
Accanto a questa prima categoria il regolamento individua, all’art. 3, gli interventi di lieve entità elencati nell’Allegato B, cioè quelle trasformazioni del territorio che, pur incidendo sul contesto paesaggistico, presentano un impatto limitato e possono quindi essere gestite attraverso la procedura semplificata prevista dal d.P.R. n. 31/2017. In queste ipotesi l’intervento presenta una possibile incidenza sul paesaggio e richiede quindi una valutazione amministrativa, ma la procedura è stata profondamente semplificata rispetto al modello ordinario previsto dal Codice dei beni culturali.
Il concetto di lieve entità diventa, quindi, la chiave interpretativa dell’intero regolamento. Secondo le indicazioni contenute nella circolare ministeriale, la valutazione deve essere effettuata considerando l’effettiva incidenza dell’opera sul contesto paesaggistico e la sua percepibilità esterna.
La stessa circolare introduce inoltre un riferimento cronologico che viene spesso utilizzato nella prassi amministrativa per distinguere gli edifici privi di interesse storico-testimoniale. In via convenzionale si considera generalmente privo di tale interesse l’immobile realizzato successivamente al 31 dicembre 1945, pur restando ferma la necessità di valutare ogni situazione concreta alla luce delle caratteristiche del contesto.
Quando si applica l’autorizzazione paesaggistica ordinaria prevista dall’art. 146
Il d.P.R. n. 31/2017 non disciplina l’intero sistema delle autorizzazioni paesaggistiche ma interviene soltanto su una parte specifica del procedimento. Il regolamento individua infatti due categorie di interventi. Da un lato le opere escluse dall’autorizzazione paesaggistica e dall’altro gli interventi di lieve entità soggetti alla procedura semplificata.
Tutti gli interventi che non rientrano nelle tipologie individuate negli Allegati A e B restano invece soggetti al procedimento ordinario previsto dall’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio. In questi casi l’amministrazione deve seguire il procedimento completo previsto dal Codice, con tempi istruttori più ampi e con la redazione della relazione paesaggistica ordinaria prevista dal D.P.C.M. 12 dicembre 2005.
Il regolamento del 2017 non sostituisce, quindi, il sistema ordinario dell’autorizzazione paesaggistica ma introduce una disciplina speciale limitata agli interventi ritenuti di minore impatto. Il procedimento ordinario continua a rappresentare il riferimento generale per tutte le trasformazioni del territorio che presentano una potenziale incidenza significativa sui valori paesaggistici tutelati.
Documentazione e relazione paesaggistica semplificata nel procedimento del d.P.R. 31/2017
Una delle innovazioni più rilevanti introdotte dal regolamento riguarda la documentazione tecnica richiesta per l’avvio del procedimento.
L’istanza deve essere presentata utilizzando il modello unificato previsto dall’Allegato C del regolamento. Questo modello consente di uniformare le informazioni richieste al richiedente e di rendere più omogenea la gestione delle pratiche sul territorio nazionale.
Alla domanda deve essere allegata la Relazione Paesaggistica Semplificata, redatta da un tecnico abilitato secondo lo schema contenuto nell’Allegato D.
La relazione deve descrivere lo stato dei luoghi, individuare i contenuti della disciplina paesaggistica vigente e spiegare in modo chiaro la compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici tutelati.
Nel caso degli immobili sottoposti a vincolo ai sensi dell’art. 136 del Codice dei beni culturali la relazione deve contenere anche un’analisi specifica dei valori storico-culturali ed estetico-percettivi che caratterizzano il sito.
La semplificazione emerge soprattutto nel confronto con la procedura ordinaria. Per gli interventi disciplinati dal regolamento non è infatti richiesta la documentazione prevista dal D.P.C.M. 12 dicembre 2005, che continua invece a trovare applicazione nelle autorizzazioni paesaggistiche ordinarie.
Il procedimento semplificato dell’autorizzazione paesaggistica e i termini dell’istruttoria
Il procedimento semplificato è disciplinato dall’art. 11 del regolamento e si sviluppa attraverso una sequenza procedimentale molto precisa.
L’istanza viene presentata allo Sportello Unico per l’Edilizia oppure allo Sportello Unico per le Attività Produttive, che rappresentano il punto di accesso unico per cittadini e professionisti.
L’istruttoria si articola attraverso una serie di passaggi successivi.
- verifica preliminare dell’amministrazione procedente entro 10 giorni dalla presentazione dell’istanza
- eventuale richiesta di integrazioni documentali effettuabile una sola volta
- trasmissione alla Soprintendenza di una proposta motivata di accoglimento entro i successivi 20 giorni
- espressione del parere della Soprintendenza entro 20 giorni dalla ricezione della proposta
- adozione del provvedimento finale entro 10 giorni
Il procedimento deve concludersi entro 60 giorni complessivi. La previsione di tempi certi rappresenta uno degli elementi più significativi della riforma introdotta dal regolamento.
Il ruolo della Soprintendenza e il silenzio assenso tra amministrazioni
Nel procedimento semplificato la Soprintendenza continua a svolgere una funzione centrale nella valutazione della compatibilità paesaggistica.
Il Soprintendente è chiamato a esprimere un parere vincolante sulla proposta formulata dall’amministrazione procedente. Il parere deve essere reso entro 20 giorni dalla ricezione degli atti.
Il d.P.R. n. 31/2017 introduce tuttavia un importante meccanismo di semplificazione procedimentale. Se la Soprintendenza non si pronuncia entro il termine previsto si forma il silenzio assenso tra amministrazioni disciplinato dall’art. 17-bis della Legge 241/1990.
In questa situazione l’amministrazione procedente può comunque concludere il procedimento e rilasciare l’autorizzazione paesaggistica sulla base della propria proposta motivata.
Il coordinamento tra tutela paesaggistica e tutela dei beni culturali
La disciplina introdotta dal d.P.R. n. 31/2017 prende in considerazione anche l’ipotesi degli immobili sottoposti contemporaneamente a tutela paesaggistica e a tutela storico-artistica.
Si tratta dei casi in cui l’edificio è tutelato non soltanto come bene paesaggistico ma anche come bene culturale ai sensi della parte seconda del Codice.
L’art. 16 prevede che in queste situazioni il privato possa presentare una istanza unica, consentendo alla Soprintendenza di esprimere una valutazione complessiva che tenga conto delle diverse forme di tutela.
Questo meccanismo evita la duplicazione dei procedimenti e permette di gestire in modo più coordinato le pratiche relative agli immobili di maggiore valore storico e culturale.
Abusi paesaggistici e accertamento di compatibilità ai sensi dell’art. 167
La realizzazione di interventi in assenza di autorizzazione
paesaggistica o in difformità da essa resta disciplinata dagli
artt. 167 e 181 del Codice dei beni culturali e del paesaggio. In
questi casi può entrare in gioco l’istituto dell’accertamento di
compatibilità paesaggistica, che consente di verificare a
posteriori se l’intervento realizzato sia compatibile con i valori
tutelati.
Su questo tema abbiamo già approfondito
le differenze tra autorizzazione paesaggistica e accertamento di
compatibilità, che rappresentano due istituti distinti
all’interno del sistema di tutela del paesaggio.
Questo limite diventa particolarmente rilevante quando l’intervento abusivo viene esaminato anche sotto il profilo edilizio. La sanatoria prevista dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e la nuova sanatoria semplificata introdotta dall’art. 36-bis possono infatti riguardare anche interventi che hanno comportato aumenti di superficie o di volume. In queste situazioni può quindi accadere che disciplina edilizia e disciplina paesaggistica portino a esiti diversi: l’opera può risultare sanabile sotto il profilo urbanistico-edilizio ma non sotto il profilo paesaggistico, proprio perché l’art. 167 del Codice dei beni culturali ammette l’accertamento di compatibilità paesaggistica solo in assenza di nuova volumetria o superficie utile. È proprio questo il caso in cui un intervento può essere sanato sotto il profilo edilizio ma non risulta compatibile con il vincolo paesaggistico.
In questo quadro abbiamo già analizzato in dettaglio le differenze tra sanatoria edilizia ex art. 36 e sanatoria semplificata ex art. 36-bis, con particolare riferimento agli effetti sullo stato legittimo degli immobili.
In particolare la verifica postuma può riguardare:
- lavori che non hanno determinato la creazione di nuove superfici utili o nuovi volumi
- utilizzo di materiali diversi da quelli autorizzati
- interventi riconducibili alla manutenzione ordinaria o straordinaria
Quando la compatibilità viene accertata l’intervento può essere mantenuto previo pagamento di una sanzione pecuniaria. Se invece la compatibilità non viene riconosciuta resta obbligatoria la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.
d.P.R. 31/2017: semplificazione procedurale e tutela del paesaggio
Il d.P.R. 31/2017 ha introdotto un modello di gestione delle autorizzazioni paesaggistiche fondato su un principio di proporzionalità tra l’intensità del controllo amministrativo e l’effettivo impatto degli interventi sul paesaggio.
La distinzione tra opere escluse e opere di lieve entità, la standardizzazione della documentazione tecnica e la previsione di termini procedimentali certi hanno modificato in modo significativo il funzionamento delle pratiche paesaggistiche.
Allo stesso tempo il sistema mantiene ferma la logica di fondo prevista dal Codice dei beni culturali. Anche quando il regolamento elimina il procedimento autorizzatorio per alcune categorie di interventi resta comunque necessario rispettare le prescrizioni di tutela che derivano dal vincolo paesaggistico e dagli strumenti di pianificazione.
È proprio in questo equilibrio tra semplificazione amministrativa e tutela sostanziale del paesaggio che si comprende il senso della riforma introdotta dal d.P.R. n. 31/2017.
