Il Comune può annullare in autotutela il permesso di costruire perché ha cambiato idea sulle norme di piano? Basta una diversa lettura del piano regolatore per considerare falsa l'asseverazione di conformità del progettista? E se il Comune arriva tardi, il proprietario deve modificare il progetto?
A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6846 dell'8 settembre 2026, che chiarisce un punto molto sottovalutato quando il Comune torna su un titolo già rilasciato, perché esclude l'annullamento in autotutela del permesso di costruire oltre il termine di legge se l'ufficio interpreta il piano in modo diverso dal progettista. Chi ha ottenuto il permesso depositando tavole che mostravano fedelmente l'intervento non se lo vede rimettere in discussione a distanza di anni. Né l'amministrazione può coprire il proprio ritardo qualificando come mendace l'attestazione di conformità, né riversare sul privato un controllo che spettava a lei.
La decisione toglie agli uffici un appiglio ricorrente, perché quell'attestazione non tiene aperto senza scadenza il potere di annullare il titolo. L'art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 permette di andare oltre il termine solo se il permesso è stato ottenuto con false rappresentazioni dei fatti, e per i giudici la falsità c'è quando il progetto racconta una cosa diversa dalla realtà, non quando il progettista segue una lettura della norma che il Comune contesta più tardi.
La pronuncia affronta, inoltre, altri due aspetti meritevoli di interesse, perché nega che la domanda di ampliamento presentata allo sportello unico possa dirsi accolta solo perché l'ufficio è rimasto in silenzio, tanto più senza il passaggio della convenzione in consiglio comunale, e perché riconosce al Comune il potere di stabilire quante camere, dentro la stessa destinazione alberghiera, possono diventare appartamenti con cucina.
Da albergo a residenza turistico-alberghiera: la vicenda
La vicenda trae origine dal permesso di costruire chiesto da una società per demolire un albergo e ricostruirlo come residenza turistico-alberghiera, articolata in 14 unità abitative tutte dotate di cucina. Prima del rilascio, avvenuto nell'ottobre 2017, le parti avevano sottoscritto la convenzione prevista dal piano, che descriveva proprio la trasformazione in suite e appartamenti.
Nel settembre 2018, dopo la comunicazione di inizio lavori, il Comune ha aperto il procedimento di annullamento d'ufficio e ha sospeso il cantiere, contestando la violazione della norma di piano che ammette le unità con cucina entro il 20% della ricettività autorizzata. La società ha replicato e, ritenendo scaduto il termine, ha ripreso i lavori nel giugno 2019.
L'annullamento parziale è arrivato nel febbraio 2020. Il provvedimento ribadiva il contrasto con la norma di piano, invocava la falsità dell'asseverazione del progettista per superare il termine di diciotto mesi e assegnava sessanta giorni per depositare tavole ricondotte nel contingente, che la società ha presentato senza prestare acquiescenza.
Negli stessi giorni la società ha chiesto una variante per ampliare in sopraelevazione il fabbricato in deroga al piano, sul presupposto che l'intera struttura restasse destinata a residenza turistico-alberghiera, respinta nell'aprile 2021 dopo il preavviso di rigetto di febbraio.
Il TAR Veneto ha respinto entrambi i ricorsi. In appello la società ha sostenuto che l'autotutela era tardiva, perché le tavole mostravano le cucine e gli uffici avevano condiviso la sua lettura, che sulla variante si era formato il silenzio assenso e che la legge regionale sul turismo aveva superato il limite del 20%, chiedendo anche i danni.
Annullamento d'ufficio del permesso di costruire: cosa prevede l'art. 21-nonies
Per comprendere la decisione dei giudici d'appello è necessario inquadrare bene la normativa di riferimento. L'art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, nella versione applicabile ai fatti, consentiva di annullare d'ufficio un provvedimento illegittimo entro un termine ragionevole e comunque non oltre diciotto mesi, oggi ridotti a sei, sussistendone le ragioni di interesse pubblico e tenendo conto degli interessi dei destinatari. Il comma 2-bis consente di superare quel limite davanti a false rappresentazioni dei fatti o a dichiarazioni sostitutive false o mendaci, frutto di condotte costituenti reato accertate con sentenza definitiva.
L'art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) vuole la domanda accompagnata dall'asseverazione con cui il progettista attesta la conformità del progetto al piano, mentre l'art. 23-ter consente il mutamento d'uso nella stessa categoria funzionale, lasciando ai piani comunali la possibilità di fissare condizioni.
Per la variante rileva il procedimento unico dell'art. 7 del d.P.R. n. 160/2010, che assegna allo sportello trenta giorni per chiedere integrazioni e altri trenta per decidere, mentre la disciplina regionale sugli ampliamenti in deroga aggiunge il parere del consiglio comunale e una convenzione.
Quando l'asseverazione del progettista diventa una falsa rappresentazione?
Alla luce di questo quadro, i giudici ribadiscono che per superare il termine dell'autotutela non basta che il progettista abbia dichiarato la generica conformità del progetto alle norme. È pacifico che l'annullamento sia arrivato oltre i diciotto mesi, e Palazzo Spada esclude che ricorra l'eccezione, perché le tavole raffiguravano le cucine in ciascuna unità.
L'attestazione, nel caso deciso, non poteva trarre in inganno l'amministrazione, perché sul fatto che una residenza turistico-alberghiera rientri o meno nella destinazione alberghiera le parti hanno sostenuto letture opposte. Spetta semmai al Comune verificare sugli elaborati la conformità del progetto, secondo la lettura che ritiene corretta, e la convenzione sottoscritta dallo stesso ente conferma che l'impostazione della società era stata condivisa e rimessa in discussione solo in seguito.
C'è poi una ragione di sistema, perché se bastasse un'attestazione del genere a parlare di falsa rappresentazione il limite temporale resterebbe sulla carta, e l'ufficio potrebbe tornare sul titolo ogni volta che, dopo il rilascio, ne legge diversamente i presupposti. Il motivo è quindi fondato, in linea con precedenti recenti del Consiglio di Stato (sentenze n. 29/2025, n. 6888/2025 e n. 2728/2025), e la sua fondatezza assorbe gli altri motivi, comprese le censure sulle ragioni di interesse pubblico.
Silenzio assenso sulla variante al SUAP: perché non si forma senza convenzione
Sulla variante, i giudici d'appello richiamano l'orientamento del Consiglio di Stato (sentenza n. 5746/2022) per cui il silenzio assenso si forma con il solo decorso del termine, anche quando la domanda non è conforme alle regole urbanistiche, e all'amministrazione resta soltanto la strada dell'autotutela. Quel meccanismo non è però compatibile con il procedimento unico dello sportello, che richiede una decisione espressa.
Quando poi il titolo è subordinato a una convenzione, il silenzio può valere solo dopo che lo schema è stato approvato in consiglio comunale e sottoscritto. Qui in consiglio lo schema non è arrivato, per cui l'istruttoria è rimasta incompleta e nessun assenso tacito è maturato.
Sui motivi residui Palazzo Spada applica la regola dell'atto plurimotivato, per cui basta una ragione legittima a sorreggere il diniego. Il preavviso di rigetto mandato al posto della richiesta di integrazioni resta un rilievo formale, mentre la legge regionale sul turismo, richiedendo la compatibilità con il piano, fa salvo il potere di pianificazione, per cui il Comune può distinguere tra alberghi tradizionali e residenze turistico-alberghiere, in coerenza con l'art. 23-ter. La deroga regionale, riferita agli edifici esistenti, va letta in senso restrittivo e non si applica a un fabbricato che alla data della domanda non esisteva più.
Tavole di progetto e asseverazione: cosa cambia per progettisti e uffici tecnici
Dal punto di vista tecnico, la pronuncia sposta l'attenzione dalla formula dell'asseverazione al contenuto degli elaborati, che qui bastavano all'ufficio per misurare il progetto sul contingente del piano. Quando la conformità dipende da una lettura controversa della norma, la difesa più solida per il progettista è rendere visibile la propria scelta negli elaborati e nella relazione tecnica.
Anche se la pronuncia non lo affronta, perché decide sul testo dell'epoca, il criterio pesa di più oggi, dopo la riduzione operata dalla Legge n. 108/2021 e dalla Legge n. 182/2025, che vale anche per i titoli formati per silenzio assenso. Dentro una finestra così stretta, la falsa rappresentazione diventa lo spartiacque tra un titolo stabile e uno che resta esposto al ripensamento del Comune.
Conclusioni operative: autotutela tardiva e affidamento sul titolo edilizio
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto in parte l'appello e, riformando su questo punto la sentenza del TAR, ha annullato per violazione del termine il provvedimento di autotutela sul permesso di costruire. Ha invece lasciato fermo il diniego della variante e ha respinto le domande di risarcimento, perché non erano precisate nei presupposti né quantificate.
Agli uffici la decisione impone un controllo pieno prima del rilascio, perché la lettura del piano va messa sul tavolo in istruttoria e non recuperata anni dopo, a spese dell'affidamento di chi nel frattempo ha aperto il cantiere. Colpisce, sul piano degli effetti, che nello stesso giudizio il limite del 20% valga a negare l'ampliamento e non basti a travolgere il titolo originario, perché al Comune è mancato il tempo più che la ragione.
La sentenza conferma una lettura stretta delle eccezioni al termine dell'autotutela, in sintonia con un legislatore che quel termine continua ad accorciarlo. Una volta scaduto, il potere di tornare indietro si chiude, e un permesso rilasciato su carte veritiere diventa un punto fermo anche per chi lo ha firmato.
Annullamento in autotutela del permesso di costruire: le domande più frequenti
Entro quanto tempo il Comune può annullare in autotutela un permesso di costruire?
Oggi il limite è di sei mesi dall'adozione del titolo, per effetto della Legge n. 182/2025, salvi i casi di false rappresentazioni dei fatti previsti dal comma 2-bis dell'art. 21-nonies. Nel caso deciso il Consiglio di Stato ha applicato il termine di diciotto mesi vigente all'epoca dei fatti.
Il Comune può annullare il permesso di costruire per falsa dichiarazione del progettista?
Solo quando il progetto rappresenta uno stato di fatto diverso da quello reale. Per i giudici non basta l'attestazione generica di conformità di chi ha seguito una lettura della norma di piano poi contestata dall'ufficio.
Il silenzio assenso si forma sulla variante presentata al SUAP?
Per la sentenza no, perché il procedimento unico dello sportello richiede una decisione espressa. Quando il rilascio dipende da una convenzione, il silenzio può operare solo dopo l'approvazione dello schema in consiglio comunale e la stipula.
