Si può cambiare la destinazione d’uso di un edificio esistente se il Comune la vieta per le nuove costruzioni? Il Comune è obbligato a trattare allo stesso modo vecchi fabbricati e lotti ancora da costruire? E se il Comune chiude l’intera zona, il permesso negato è davvero inevitabile?
La risposta arriva dalla Corte costituzionale con la sentenza del 6 ottobre 2026, n. 161, secondo cui in Puglia il Comune può consentire il cambio di destinazione d’uso degli edifici esistenti nelle zone miste anche quando decide di non ammetterlo per gli immobili ancora da realizzare nei piani di lottizzazione.
Per chi ha un fabbricato legittimo e vuole trasformare uffici in abitazioni, vuol dire che la sua richiesta non deve per forza seguire la sorte dei lotti ancora vuoti, e che le carenze di parcheggi e servizi legate alle nuove costruzioni non obbligano il Comune a bloccare anche il recupero del suo edificio.
Cade così l’idea che la legge regionale imponesse un pacchetto unico, da prendere o lasciare per l’intera zona. L’art. 27 della Legge regionale Puglia n. 51/2021 si limita ad allargare la deroga agli interventi non ancora realizzati, e per la Consulta questo significa che il Comune può decidere in modo diverso per ciascuna delle due categorie.
Né basta un’unica sentenza del Consiglio di Stato a trasformare una lettura diversa in regola valida per tutti; e neppure la pronuncia apre a un via libera generalizzato, perché il cambio d’uso resta una scelta del Comune e richiede comunque le dotazioni minime di parcheggi, verde e servizi previste per la nuova funzione.
Cambio d’uso da uffici a residenze in zona mista: la vicenda
La controversia è nata dal diniego del permesso di costruire che una società aveva chiesto per recuperare un fabbricato esistente e convertirlo da uffici a residenze. L’immobile si trova in una zona mista, dove il piano regolatore consente di norma residenza e terziario al 50% ciascuno, e la richiesta si fondava sulla norma regionale che permette ai Comuni di autorizzare, nelle aree da loro individuate, cambi d’uso in deroga al piano.
Il Comune aveva aperto la deroga in quella zona ai fabbricati esistenti e, quando la Regione l’aveva estesa agli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione, l’aveva mantenuta per l’esistente escludendo i nuovi interventi, per non aggravare il carico urbanistico. Quella scelta selettiva era stata però censurata dal TAR, con una sentenza confermata dal Consiglio di Stato, in un giudizio promosso da un altro soggetto per un diverso immobile, sul presupposto che la legge imponesse un trattamento unitario nella stessa zona. Per adeguarsi, il Comune aveva vietato il cambio d’uso nell’intera zona, anche per l’esistente, e su questa base ha respinto l’istanza.
La società ha impugnato il diniego e la delibera, ritenuta contraria alla finalità di riuso della legge regionale. Il TAR Puglia, convinto che il testo della norma non consentisse una lettura diversa, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3, 9, 97 e 118 della Costituzione, nella parte in cui la legge non permette ai Comuni di trattare in modo differenziato il recupero dell’esistente e le nuove costruzioni nella stessa zona.
Deroga regionale sui cambi d’uso: cosa prevedono le norme
Il perimetro normativo è segnato dall’art. 8-bis della Legge regionale Puglia n. 33/2007, introdotto nel 2014, secondo cui i Comuni, per favorire il riuso e il recupero del patrimonio edilizio esistente, possono consentire mutamenti di destinazione d’uso di immobili legittimamente edificati, con o senza opere e senza incrementi volumetrici oltre le previsioni del piano, nelle zone che lo strumento urbanistico generale prevede a destinazione mista.
Serve una delibera del Consiglio comunale che, secondo criteri di compatibilità ambientale e funzionalità urbanistica, individui le parti del territorio interessate, garantendo le quantità minime di spazi pubblici per attività collettive, verde e parcheggi previste per la nuova destinazione e il rispetto delle norme di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico e accessibilità. Il cambio d’uso va poi assentito con il titolo edilizio richiesto per il tipo di intervento, previo pagamento, quando dovuto, del contributo di costruzione previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia).
Su questo impianto si innesta l’art. 27, comma 1, della Legge regionale Puglia n. 51/2021, secondo cui le norme dell’art. 8-bis si applicano, altresì, agli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione previsti dai piani di lottizzazione approvati e convenzionati alla data di entrata in vigore della stessa legge del 2021. La disposizione non modifica il testo dell’art. 8-bis ma ne allarga il raggio.
Edifici esistenti e nuove costruzioni: perché per la Consulta il Comune può distinguere
Su questo sfondo, la Consulta afferma che l’art. 27 si limita a estendere l’applicabilità dell’art. 8-bis, con la conseguenza che la stessa facoltà di consentire o meno il cambio d’uso vale «altresì» per gli immobili da realizzare e può essere esercitata a prescindere dalla decisione assunta per i fabbricati esistenti. La norma incide sull’an, cioè su quali interventi rientrano astrattamente nella deroga, ma non sottrae al Comune il quomodo, cioè il modo in cui applicarla sul territorio, differenziando le due fattispecie secondo i contesti e nel rispetto dei criteri di compatibilità ambientale e funzionalità urbanistica dell’art. 8-bis.
La lettura teleologica porta allo stesso approdo. Solo il cambio d’uso dell’esistente realizza il riuso che l’art. 8-bis persegue, mentre quello degli immobili ancora da costruire è per definizione inidoneo a farlo e incide necessariamente sul carico urbanistico e sugli standard. Un obbligo di decisione unitaria rischierebbe di indurre i Comuni a negare il recupero dell’esistente soltanto per la carenza di dotazioni generata dai nuovi interventi, e l’argomento del TAR finisce per essere, agli occhi dei giudici, la conseguenza del significato sbagliato attribuito a quell’avverbio.
Né quella lettura può dirsi diritto vivente, perché la sentenza n. 7179/2024 di Palazzo Spada, resa in un altro giudizio e su un’altra delibera, resta un precedente isolato, mentre il diritto vivente richiede un’interpretazione consolidata, reiterata e uniforme.
Così interpretate, le norme superano tutti i dubbi. Non violano l’art. 3 della Costituzione, perché consentono di trattare diversamente situazioni diverse; non contrastano con l’art. 9, perché un riuso più ampio dell’esistente evita l’espansione verso nuove aree e favorisce la manutenzione attiva del territorio; non ledono gli artt. 97 e 118, perché la pianificazione comunale, che la Corte colloca nel nucleo dell’autonomia dei Comuni e che il legislatore regionale non può comprimere fino a negarla, resta pienamente esercitabile.
Mutamento d’uso e carico urbanistico: cosa cambia per progettisti e uffici tecnici
Guardata con gli occhi del progettista, la pronuncia separa due verifiche che la lettura unitaria aveva fuso in una sola. Nel riuso dell’esistente il controllo degli standard riguarda il passaggio dalla vecchia alla nuova funzione di un volume già presente nel tessuto urbano, mentre per i volumi ancora da realizzare investe le dotazioni su cui il piano di lottizzazione è stato convenzionato, e tenere distinti i due conti permette di motivarli separatamente.
Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non si autodefinisce in questi termini, si tratta di una sentenza interpretativa di rigetto, che lascia in vigore le norme e non ha l’efficacia generale di una declaratoria di illegittimità, ma preclude al giudice rimettente di applicarle nel significato disatteso. Il diniego e la delibera che lo ha preceduto non sono stati giudicati dalla Corte, e la loro sorte resta affidata al TAR.
Prima di un’istanza in deroga occorre quindi leggere la delibera comunale vigente, capire se distingue tra esistente e nuovo o se ha adottato un divieto uniforme ritenendolo imposto dalla legge, e documentare le dotazioni della nuova destinazione. Sul rapporto con l’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia è utile il Quaderno LP sul cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa, mentre i limiti delle semplificazioni nazionali sono ricostruiti nel commento al TAR Lazio sul cambio d’uso al primo piano e nei seminterrati.
Cambio di destinazione d’uso in zona mista: le conclusioni operative
In conclusione, la Corte costituzionale ha dichiarato non fondate tutte le questioni sollevate dal TAR Puglia, sulla base di una lettura delle norme regionali che riconosce ai Comuni la possibilità di distinguere tra edifici esistenti e interventi previsti dai piani di lottizzazione.
La postura che la decisione impone è di metodo. Le amministrazioni che hanno esteso il divieto all’intera zona solo perché lo ritenevano imposto dalla legge hanno ora, è ragionevole ritenere, lo spazio per riconsiderare quella scelta con una delibera motivata sulle dotazioni di ciascuna categoria, fermi gli effetti dei giudicati già formati; ai professionisti tocca costruire istanze che dimostrino la sostenibilità del nuovo carico per l’edificio da recuperare, senza appoggiarsi alle valutazioni fatte per i lotti ancora vuoti.
La pronuncia si inserisce nel costante orientamento, richiamato dalla stessa Consulta, che tutela la pianificazione comunale da compressioni eccessive del legislatore regionale. Il riuso dell’esistente, in fondo, smette di pagare il conto delle costruzioni che non ci sono ancora.
Cambio di destinazione d’uso degli edifici esistenti: le domande più frequenti
In Puglia il Comune può consentire il cambio d’uso degli edifici esistenti in zona mista e negarlo agli interventi ancora da realizzare?
Sì. Secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 161/2026), l’art. 8-bis della Legge regionale Puglia n. 33/2007, esteso dall’art. 27 della Legge regionale Puglia n. 51/2021 agli interventi previsti dai piani di lottizzazione approvati e convenzionati, consente al Comune di decidere separatamente per le due categorie, nel rispetto dei criteri fissati dalla legge regionale.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 7179/2024 impone ancora un trattamento unitario?
Non come regola generale. La Consulta ha escluso che quella pronuncia, isolata e resa in un altro giudizio, costituisca diritto vivente e ha adottato la lettura opposta, ferma restando l’efficacia dell’annullamento già pronunciato in quella causa.
Il proprietario di un edificio esistente ha diritto al cambio d’uso in zona mista?
Non in automatico. Il cambio d’uso in deroga resta una facoltà del Comune, esercitata con delibera consiliare, e richiede comunque le dotazioni minime di spazi pubblici, verde e parcheggi previste per la nuova destinazione, oltre al titolo edilizio necessario per l’intervento.
