Cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa: come si applica l’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia

Il cambio di destinazione d’uso è da sempre uno dei temi più complessi dell’edilizia privata, sospeso tra disciplina urbanistica, titoli edilizi, standard, vincoli e prassi applicative spesso disomogenee.

Per lungo tempo, infatti, l’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) non ha rappresentato una disciplina compiuta del cambio di destinazione d’uso. La norma si limitava a distinguere i mutamenti urbanisticamente rilevanti da quelli interni alla stessa categoria funzionale, lasciando irrisolti molti profili operativi.

Con la Legge n. 105/2024 di conversione del D.L. n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), il legislatore è entrato direttamente nel merito, riscrivendo in modo significativo l’art. 23-ter. Sono stati introdotti nuovi commi, ridefinite le condizioni di ammissibilità dei mutamenti d’uso e chiariti – almeno nelle intenzioni – alcuni snodi centrali della disciplina, con particolare attenzione agli interventi sulle singole unità immobiliari e ai contesti urbani consolidati.

Non si tratta, però, di una liberalizzazione generalizzata del cambio d’uso. Il Salva Casa ha piuttosto cercato di riordinare una materia stratificata, tipizzando alcune ipotesi di mutamento, chiarendo il regime dei titoli edilizi e ridefinendo il rapporto tra cambio di destinazione d’uso, standard urbanistici e competenze regionali.

Questo articolo nasce con un obiettivo preciso: fare ordine, offrendo ai tecnici una lettura sistematica dell’art. 23-ter nella sua versione vigente, consapevole dei limiti della norma e delle criticità ancora aperte.

Cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa: perché l’art. 23-ter è cambiato davvero

L’intervento del Salva Casa sull’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia segna un passaggio rilevante nella disciplina del cambio di destinazione d’uso. Non si tratta di un semplice aggiornamento formale, ma di una riscrittura che incide sull’impianto della norma, sul suo ambito applicativo e sul ruolo che essa svolge all’interno del sistema edilizio.

Per comprendere la portata delle modifiche introdotte nel 2024 è necessario partire dal funzionamento dell’art. 23-ter prima del Salva Casa e dai limiti che la sua applicazione aveva evidenziato nel tempo, soprattutto nella pratica professionale.

Dal mutamento urbanisticamente rilevante a una disciplina organica del cambio d’uso

Nella sua formulazione originaria, l’art. 23-ter individuava solo quando il mutamento dovesse considerarsi urbanisticamente rilevante, facendo riferimento al passaggio tra categorie funzionali. I mutamenti interni alla stessa categoria restavano privi di una disciplina procedurale espressa.

Ne è derivato, nel tempo, un assetto frammentato, nel quale il cambio di destinazione d’uso veniva gestito attraverso un intreccio di altre disposizioni del Testo Unico Edilizia, prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e prassi amministrative spesso non uniformi.

Con il Salva Casa, l’art. 23-ter cambia funzione: da norma di mero inquadramento diventa una disposizione che introduce regole specifiche per una serie di fattispecie di mutamento di destinazione d’uso, con particolare riferimento agli interventi sulle singole unità immobiliari.

Il decreto Salva Casa e la riscrittura dell’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia

Il Decreto Salva Casa interviene sull’art. 23-ter in modo strutturato, introducendo i commi da 1-bis a 1-quinquies. La norma, nella sua versione vigente, disciplina in modo espresso:

• i mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale;
• i mutamenti tra categorie diverse in determinati ambiti territoriali;
• il regime dei titoli edilizi applicabili;
• il rapporto con standard urbanistici, parcheggi e oneri.

È significativo che l’intervento si concentri sulle singole unità immobiliari, coerentemente con i processi di riuso dell’edilizia esistente.

Perché oggi il cambio di destinazione d’uso è diventato un tema centrale per i tecnici

Le modifiche introdotte dal Salva Casa non eliminano la complessità del cambio di destinazione d’uso, ma ne ridefiniscono i punti di attenzione. Il tecnico oggi è chiamato a svolgere verifiche puntuali che non si esauriscono più nella distinzione tra mutamenti rilevanti e non rilevanti, ma coinvolgono una pluralità di profili: categoria funzionale, zona urbanistica, natura della singola unità immobiliare, presenza o meno di opere edilizie, disciplina regionale e condizioni fissate dagli strumenti urbanistici comunali.

A questo quadro si affianca una giurisprudenza sempre più attenta agli effetti concreti del cambio d’uso sul carico urbanistico e sull’assetto del territorio, che rende decisiva la correttezza dell’inquadramento iniziale e della scelta del titolo edilizio.

In questo contesto, l’art. 23-ter, nella versione riformulata dal Salva Casa, diventa una norma di riferimento imprescindibile. Non perché risolva ogni criticità, ma perché rappresenta oggi il punto di partenza necessario per qualunque valutazione tecnica consapevole sul cambio di destinazione d’uso.

Cos’è il cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante

Per comprendere la disciplina introdotta – e in parte riorganizzata – dal Salva Casa è necessario chiarire cosa si intenda per cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante. Si tratta di un concetto centrale nell’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia e rappresenta il primo passaggio di qualunque valutazione tecnica sul mutamento d’uso.

La rilevanza urbanistica non dipende dalla presenza di opere edilizie, ma dal tipo di funzione che viene attribuita all’immobile o alla singola unità immobiliare e dalle conseguenze che tale funzione è in grado di produrre sull’assetto del territorio.

Destinazione d’uso e utilizzo di fatto dell’immobile: differenze operative

La destinazione d’uso di un immobile è quella legittimata dai titoli edilizi e dalla documentazione richiamata dall’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001. Si tratta di una qualificazione giuridica stabile, che prescinde dall’uso concreto che, in un determinato momento, viene fatto dell’immobile.

Diverso è l’utilizzo di fatto, che può anche discostarsi dalla destinazione legittima senza determinare automaticamente un cambio di destinazione d’uso in senso urbanistico. Non ogni variazione nell’uso quotidiano dell’immobile integra, infatti, un mutamento rilevante ai sensi dell’art. 23-ter.

Il cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante si configura solo quando l’immobile, o la singola unità immobiliare, viene stabilmente assegnato a una funzione diversa, riconducibile a una categoria funzionale distinta rispetto a quella originaria. Il discrimine non è quindi l’uso occasionale, ma la nuova qualificazione funzionale dell’immobile.

Quando il cambio di destinazione d’uso incide sull’assetto urbanistico

Ai sensi dell’art. 23-ter, il mutamento di destinazione d’uso è urbanisticamente rilevante quando comporta il passaggio dell’immobile o dell’unità immobiliare a una diversa categoria funzionale. È questa variazione che giustifica l’intervento della disciplina urbanistica, perché è idonea a incidere sul carico urbanistico e sull’organizzazione del territorio.

L’incidenza urbanistica non è legata esclusivamente alla consistenza edilizia dell’intervento, ma agli effetti che il nuovo uso produce in termini di servizi, accessibilità, mobilità e dotazioni territoriali. Proprio per questo la rilevanza del cambio d’uso è riconosciuta anche in assenza di opere edilizie, come espressamente previsto dal comma 1 dell’art. 23-ter.

Su questo punto, la giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito che l’assenza di opere non esclude, di per sé, la rilevanza urbanistica del mutamento di destinazione d’uso, quando il cambio di funzione incide sull’assetto del territorio (Cambio d’uso senza opere – Consiglio di Stato).

Il Salva Casa ha confermato questo impianto di fondo, ribadendo che il mutamento di destinazione d’uso può essere urbanisticamente rilevante anche quando non si realizza alcuna trasformazione materiale dell’immobile, se la nuova funzione assegnata comporta effetti differenti sull’assetto urbanistico.

Il ruolo delle categorie funzionali nel Testo Unico Edilizia

Le categorie funzionali costituiscono il parametro attraverso cui il legislatore individua la rilevanza urbanistica del cambio di destinazione d’uso. L’art. 23-ter elenca in modo espresso le categorie di riferimento, che rappresentano il criterio oggettivo per valutare se il mutamento sia rilevante o meno.

Il passaggio da una categoria funzionale a un’altra integra sempre un mutamento urbanisticamente rilevante, mentre il cambio d’uso che avviene all’interno della stessa categoria resta, in linea generale, non rilevante sotto il profilo urbanistico. Su questa distinzione si innestano le disposizioni introdotte dal Salva Casa, che disciplinano in modo differenziato le diverse ipotesi di mutamento d’uso.

Comprendere correttamente il ruolo delle categorie funzionali è quindi essenziale, perché da questa qualificazione discendono conseguenze operative rilevanti in termini di ammissibilità dell’intervento, titolo edilizio richiesto e applicazione delle condizioni previste dalla norma.

Le categorie funzionali previste dall’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001

Le categorie funzionali costituiscono l’architrave della disciplina del cambio di destinazione d’uso. È attraverso questa classificazione che l’art. 23-ter individua quando un mutamento assume rilevanza urbanistica e quando, invece, resta confinato all’interno della medesima funzione.

Il Salva Casa non ha modificato l’elenco delle categorie funzionali, ma ne ha rafforzato il ruolo operativo. Oggi la corretta individuazione della categoria di partenza e di quella di arrivo è decisiva per stabilire l’ammissibilità del cambio d’uso, il regime dei titoli edilizi applicabili e le condizioni urbanistiche da rispettare. Le categorie funzionali sono stabilite al comma 1 dell’art. 23-ter e sono:

• a) residenziale;
• a-bis) turistico-ricettiva;
• b) produttiva e direzionale;
• c) commerciale;
• d) rurale.

Nei seguenti paragrafi proveremo ad entrare nel dettaglio di ogni singola categoria funzionale.

Categoria residenziale: abitazioni e usi assimilabili

La categoria residenziale comprende le unità immobiliari destinate alla stabile permanenza delle persone e, più in generale, gli usi con funzione abitativa prevalente.

Il passaggio verso la destinazione residenziale, o dalla residenziale verso altre categorie funzionali, assume particolare rilievo perché incide direttamente sul carico urbanistico e sulla dotazione di servizi. Per questo il cambio d’uso in residenziale rappresenta uno dei casi più ricorrenti nella pratica professionale e, al tempo stesso, uno dei più delicati sotto il profilo urbanistico.

Categoria turistico-ricettiva: alberghi, strutture ricettive e limiti

La categoria turistico-ricettiva è espressamente distinta da quella residenziale dall’art. 23-ter e comprende le strutture destinate all’ospitalità, come alberghi e altre forme di ricettività.

Il passaggio tra destinazione residenziale e turistico-ricettiva integra sempre un mutamento urbanisticamente rilevante. Questa distinzione è centrale, perché impedisce assimilazioni improprie tra funzioni che, pur potendo apparire simili sotto il profilo edilizio, producono effetti molto diversi sull’assetto urbanistico e territoriale.

Categoria produttiva e direzionale: attività economiche e uffici

L’art. 23-ter ricomprende in un’unica categoria funzionale le destinazioni produttive e direzionali, includendo al loro interno sia le attività produttive in senso stretto sia gli uffici.

Questa impostazione ha conseguenze operative rilevanti: il mutamento d’uso che avviene tra destinazioni produttive e direzionali resta, in linea generale, all’interno della stessa categoria funzionale e non determina automaticamente un cambio urbanisticamente rilevante. Diverso è il caso del passaggio verso categorie diverse, come quella residenziale o commerciale, che comporta invece il salto di categoria e l’applicazione della disciplina sul cambio d’uso rilevante.

Categoria commerciale: negozi e attività di vendita

La categoria commerciale comprende le unità immobiliari destinate alla vendita di beni e alle attività aperte al pubblico con funzione commerciale.

Il cambio di destinazione d’uso che coinvolge questa categoria è spesso oggetto di particolare attenzione, poiché può incidere in modo significativo sulla mobilità, sull’accessibilità e sulla dotazione di servizi. Il passaggio da o verso la destinazione commerciale integra un mutamento urbanisticamente rilevante quando avviene rispetto a una categoria funzionale diversa.

Categoria rurale e l’esclusione dal cambio d’uso semplificato

La categoria rurale presenta una disciplina peculiare. Pur essendo inserita tra le categorie funzionali dell’art. 23-ter, essa è esclusa dall’ambito applicativo delle semplificazioni introdotte dal Salva Casa per i mutamenti di destinazione d’uso tra categorie diverse.

I cambi d’uso da o verso la destinazione rurale restano quindi assoggettati alla disciplina ordinaria e non beneficiano delle regole di favore previste per le singole unità immobiliari ubicate nelle zone A, B e C. Si tratta di una scelta coerente con la tutela del territorio agricolo e con la necessità di evitare trasformazioni improprie delle funzioni rurali.

Destinazioni “ibride” e problemi di qualificazione urbanistica

Nella pratica non sempre è agevole ricondurre una determinata attività a una categoria funzionale univoca. Esistono destinazioni che presentano caratteristiche miste o che, nel tempo, hanno assunto una qualificazione urbanistica incerta.

In questi casi, la corretta individuazione della categoria funzionale di partenza e di arrivo diventa determinante. Da questa qualificazione discende infatti la natura del mutamento, la sua rilevanza urbanistica e l’intero regime applicabile. È proprio su questo piano che si concentrano molti contenziosi, a conferma del fatto che le categorie funzionali non sono un mero elenco formale, ma uno strumento operativo centrale nella disciplina del cambio di destinazione d’uso (Cambio uso magazzino → attività commerciale).

Cambio di destinazione d’uso con o senza opere: cosa cambia davvero

Uno dei fraintendimenti più frequenti in materia di cambio di destinazione d’uso riguarda il ruolo delle opere edilizie. Per molto tempo, nella prassi, la presenza o l’assenza di interventi materiali è stata considerata l’elemento decisivo per qualificare il mutamento e individuare il titolo edilizio corretto.

L’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia, già nella sua formulazione originaria, aveva però impostato la questione in modo diverso, chiarendo che la rilevanza urbanistica del cambio di destinazione d’uso non dipende dalle opere, ma dal passaggio tra categorie funzionali. Il Salva Casa ha confermato questa impostazione e l’ha resa più esplicita, imponendo una lettura coordinata tra profilo funzionale e profilo edilizio dell’intervento.

Quando il mutamento di destinazione d’uso è considerato senza opere

Il comma 1 dell’art. 23-ter stabilisce che il mutamento di destinazione d’uso si considera senza opere non solo quando non viene eseguito alcun intervento edilizio, ma anche quando le opere eventualmente necessarie sono riconducibili agli interventi di cui all’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001, ossia all’edilizia libera.

La nozione di “assenza di opere” non va quindi intesa in senso meramente materiale. Anche la presenza di interventi fisici può essere compatibile con un cambio d’uso senza opere, purché si tratti di attività di minima incidenza, che non alterano l’organismo edilizio e non richiedono un titolo abilitativo.

Il rapporto tra art. 6, art. 6-bis e art. 23-ter del Testo Unico Edilizia

Il coordinamento tra l’art. 23-ter e le disposizioni che regolano gli interventi edilizi rappresenta uno dei passaggi più delicati della nuova disciplina. L’art. 6 individua gli interventi di edilizia libera, mentre l’art. 6-bis disciplina quelli subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata.

Con il Salva Casa, il legislatore ha chiarito che, nei casi di mutamento di destinazione d’uso disciplinati dai nuovi commi dell’art. 23-ter, il titolo edilizio non deriva automaticamente dalla categoria dell’intervento edilizio, ma va individuato secondo le regole specifiche del comma 1-quinquies. In particolare, anche quando il cambio d’uso è accompagnato da opere riconducibili all’art. 6-bis, il procedimento resta quello proprio del mutamento di destinazione d’uso.

Questo assetto consente di superare molte incertezze applicative emerse in passato, quando il cambio d’uso veniva di fatto assorbito dal titolo richiesto per le opere, con soluzioni non sempre coerenti sul piano sistematico.

Il mutamento di destinazione d’uso non rilevante (comma 1-bis)

Con l’introduzione del comma 1-bis, il Salva Casa interviene su uno dei profili che, nel tempo, avevano generato le maggiori incertezze applicative: il cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

La norma stabilisce ora in modo esplicito che il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare, quando avviene all’interno della medesima categoria funzionale, è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni. Si tratta di una previsione di principio che mira a rendere più prevedibile l’attività istruttoria e a ridurre il contenzioso.

Cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale

Il comma 1-bis chiarisce che il mutamento d’uso che non comporta il passaggio da una categoria funzionale a un’altra non assume rilevanza urbanistica. È il caso del cosiddetto mutamento “orizzontale”, che si realizza quando la funzione urbanistica complessiva dell’unità immobiliare resta invariata.

In queste ipotesi, il cambio di destinazione d’uso non incide sull’assetto del territorio né sul carico urbanistico. Il legislatore ha quindi scelto di riconoscerne espressamente l’ammissibilità, superando approcci restrittivi che, in passato, avevano assimilato anche questi casi ai mutamenti urbanisticamente rilevanti.

Il mutamento “orizzontale” nelle linee guida ministeriali

Le linee guida del MIT sul Salva Casa richiamate in sede applicativa hanno rafforzato questa impostazione, chiarendo che il mutamento all’interno della stessa categoria funzionale non integra un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

Il riferimento al mutamento “orizzontale” consente di distinguere con maggiore nettezza queste ipotesi dai cambi d’uso che comportano il passaggio tra categorie diverse. In questo senso, l’intervento del legislatore statale assume una funzione di coordinamento, riducendo il rischio di interpretazioni disomogenee sul territorio nazionale (SCIA senza opere e controlli successivi).

Le condizioni fissate dagli strumenti urbanistici comunali

La previsione del comma 1-bis non esclude il ruolo della pianificazione urbanistica comunale. La norma precisa infatti che il mutamento d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è consentito ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

Il potere comunale si colloca sul piano regolatorio e non su quello del divieto generalizzato. Le condizioni possono riguardare le modalità di attuazione del mutamento, ma non possono svuotare di contenuto la previsione statale che riconosce l’ammissibilità del cambio d’uso non rilevante.

Il limite della singola unità immobiliare

Un profilo centrale della disciplina introdotta dal Salva Casa è il riferimento espresso alla singola unità immobiliare. Il comma 1-bis non si applica ai mutamenti di destinazione d’uso che coinvolgono interi edifici o complessi immobiliari, ma esclusivamente alle singole unità.

Questo limite risponde all’esigenza di circoscrivere la semplificazione ai casi in cui il mutamento d’uso non è in grado di produrre effetti significativi sull’assetto urbanistico complessivo, evitando estensioni improprie della disciplina.

Quale titolo edilizio serve per il mutamento non rilevante

Il Salva Casa chiarisce anche il regime dei titoli edilizi applicabili al mutamento non rilevante. Il comma 1-quinquies stabilisce che, ai fini dei commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso è soggetto a SCIA, nei casi in cui non siano necessarie opere edilizie diverse da quelle riconducibili all’art. 6-bis.

Ne deriva il superamento della prassi che, in passato, aveva fatto ricorso alla CILA per il cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale. Anche il mutamento non rilevante, infatti, richiede un titolo idoneo a formalizzare la nuova destinazione d’uso, pur in un quadro di semplificazione procedurale.

Il mutamento di destinazione d’uso rilevante (comma 1-ter)

Il comma 1-ter dell’art. 23-ter introduce una disciplina specifica per il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse, rappresentando uno dei passaggi più significativi della riforma operata dal Salva Casa.

A differenza del mutamento non rilevante di cui al comma 1-bis, in questo caso il legislatore prende atto che il cambio d’uso comporta un salto di categoria funzionale e, quindi, una modifica potenzialmente idonea a incidere sull’assetto urbanistico. La norma non elimina questa rilevanza, ma la governa, individuando con precisione quando e dove il mutamento è ammesso.

Cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse

Il mutamento disciplinato dal comma 1-ter riguarda il passaggio tra categorie funzionali diverse tra quelle elencate al comma 1 dell’art. 23-ter. Si tratta del cosiddetto mutamento “verticale”, che incide direttamente sulla funzione urbanistica attribuita all’unità immobiliare.

In questi casi, la rilevanza urbanistica è intrinseca al mutamento stesso, indipendentemente dalla presenza o meno di opere edilizie. Il Salva Casa non nega questa incidenza, ma introduce una disciplina che consente il cambio d’uso in determinate condizioni, superando un’impostazione rigidamente vincolistica (Cambio d’uso con opere → serve permesso di costruire).

Categorie ammesse ed esclusioni previste dalla norma

Il comma 1-ter consente il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie residenziale, turistico-ricettiva, produttiva-direzionale e commerciale. La categoria rurale resta invece esclusa dall’ambito applicativo della disposizione.

L’esclusione della destinazione rurale non è neutra, ma risponde all’esigenza di preservare la specificità delle funzioni agricole e di evitare che la disciplina semplificata venga utilizzata per trasformazioni non coerenti con la tutela del territorio rurale.

Zone A, B e C: dove il cambio d’uso è sempre ammesso

Un elemento centrale della disciplina è il riferimento alle zone A, B e C di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, nonché alle zone equipollenti individuate dalla legislazione regionale.

Per le singole unità immobiliari ubicate in tali ambiti, il comma 1-ter stabilisce che il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse è sempre ammesso, nel rispetto delle condizioni previste dal comma 1-quater, delle normative di settore e delle eventuali condizioni fissate dagli strumenti urbanistici comunali.

La scelta di limitare l’ambito applicativo alle zone consolidate ed espansive è coerente con l’obiettivo di favorire il riuso dell’edilizia esistente, riducendo il consumo di nuovo suolo.

Perché le zone D, E e F restano escluse

Le zone D, E e F restano escluse dal perimetro del comma 1-ter. In questi ambiti, il cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse continua a essere disciplinato secondo le regole ordinarie della pianificazione urbanistica.

La ragione dell’esclusione è legata alla funzione propria di tali zone: aree produttive, agricole o destinate a servizi e attrezzature collettive, nelle quali il mutamento di destinazione d’uso può incidere in modo significativo sull’organizzazione del territorio e richiede valutazioni pianificatorie puntuali (Zona agricola e limiti al cambio d’uso – Consiglio di Stato).

Il limite della singola unità immobiliare e i casi problematici

Anche per il mutamento rilevante, la disciplina del comma 1-ter è espressamente limitata alla singola unità immobiliare. Restano quindi esclusi gli interventi che coinvolgono interi edifici o che, attraverso operazioni unitarie, producono effetti assimilabili a una trasformazione complessiva dell’organismo edilizio.

Questo profilo assume rilievo nei casi di frazionamento o accorpamento, in cui il cambio di destinazione d’uso può accompagnarsi a una riorganizzazione sostanziale dell’immobile. In tali ipotesi, la verifica della reale sussistenza del presupposto della singola unità immobiliare diventa decisiva per stabilire se la disciplina del comma 1-ter sia effettivamente applicabile.

Standard urbanistici, parcheggi e oneri dopo il Salva Casa

Uno degli aspetti più rilevanti della riforma introdotta dal Salva Casa riguarda il rapporto tra cambio di destinazione d’uso e standard urbanistici. È su questo terreno che, negli anni, si sono concentrate molte delle criticità applicative e una parte significativa del contenzioso, soprattutto nei casi di mutamento d’uso tra categorie funzionali diverse.

Il comma 1-quater dell’art. 23-ter interviene in modo diretto su questo nodo, introducendo una disciplina che incide sull’obbligo di reperimento degli standard, sulla dotazione minima dei parcheggi e sul regime degli oneri, con un’impostazione chiaramente orientata alla rifunzionalizzazione dell’edilizia esistente.

L’esclusione degli standard urbanistici nei mutamenti ex comma 1-ter

Per i mutamenti di destinazione d’uso disciplinati dal comma 1-ter, la norma stabilisce espressamente che il cambio d’uso non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 e dalle disposizioni di legge regionale.

Si tratta di una previsione chiara, che rompe con l’impostazione tradizionale secondo cui il passaggio da una categoria funzionale a un’altra comporta automaticamente la verifica e l’adeguamento degli standard urbanistici. Il legislatore sceglie invece di neutralizzare questo meccanismo nei casi espressamente ammessi dal Salva Casa, evitando che l’obbligo di reperimento delle aree diventi un ostacolo insormontabile al cambio d’uso.

Il superamento del D.M. 1444/1968 nei cambi d’uso verticali

Il richiamo diretto al D.M. n. 1444/1968 consente di delimitare con precisione la portata della riforma. Nei mutamenti di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse, ammessi ai sensi del comma 1-ter, il decreto sugli standard urbanistici non trova applicazione limitatamente all’obbligo di reperimento di nuove aree.

Non si tratta di una disapplicazione generalizzata del D.M. 1444/1968, ma di un superamento mirato e circoscritto, che opera esclusivamente per le singole unità immobiliari e solo nei casi espressamente previsti dalla norma. In questo modo, il legislatore preserva l’impianto generale della disciplina degli standard, introducendo al tempo stesso una deroga funzionale alla rifunzionalizzazione dell’esistente.

Parcheggi pertinenziali e dotazioni minime dopo il Salva Casa

Il comma 1-quater interviene anche sul tema dei parcheggi pertinenziali, stabilendo che, nei mutamenti di destinazione d’uso ex comma 1-ter, non si applica il vincolo della dotazione minima obbligatoria dei parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150.

Anche in questo caso la ratio è evidente: evitare che il cambio d’uso venga reso di fatto impraticabile dall’obbligo di reperire parcheggi aggiuntivi in contesti edilizi già consolidati, dove tali spazi non sono materialmente disponibili. L’esclusione del vincolo opera quindi come strumento di semplificazione sostanziale, non come deroga indiscriminata.

Il contributo per le urbanizzazioni secondarie

L’eliminazione degli obblighi di reperimento degli standard e dei parcheggi non comporta l’azzeramento di ogni forma di contribuzione. Il comma 1-quater chiarisce infatti che resta fermo, nei limiti stabiliti dalla legislazione regionale e ove previsto, il pagamento del contributo per gli oneri di urbanizzazione secondaria.

La norma mantiene così un punto di equilibrio tra semplificazione procedurale e tutela dell’interesse pubblico, consentendo alle Regioni di disciplinare il profilo contributivo del cambio di destinazione d’uso senza ripristinare, in via indiretta, gli obblighi fisici che il Salva Casa ha espressamente escluso.

Cambio di destinazione d’uso ai piani terra e nei locali seminterrati

Il cambio di destinazione d’uso ai piani terra e nei locali seminterrati rappresenta uno dei punti più sensibili della disciplina introdotta dal Salva Casa. È in questo ambito che l’art. 23-ter mostra con maggiore evidenza il limite della semplificazione, rinviando in modo espresso alla competenza regionale la definizione delle condizioni di ammissibilità.

Il comma 1-quater, infatti, distingue chiaramente tra le unità immobiliari poste ai piani superiori e quelle collocate al primo piano fuori terra o nei seminterrati, segnando un confine netto all’applicazione automatica delle nuove regole sul cambio d’uso.

Cosa si intende per primo piano fuori terra

Il riferimento al primo piano fuori terra è centrale nella nuova formulazione dell’art. 23-ter. La norma non introduce una definizione autonoma, ma utilizza un’espressione consolidata nella prassi edilizia, che individua il piano immediatamente soprastante il livello del terreno.

In molti casi, tuttavia, l’individuazione del primo piano fuori terra non è un dato scontato, soprattutto negli edifici realizzati su terreni in pendenza o con quote altimetriche differenziate. In queste situazioni, la corretta qualificazione del piano richiede una verifica puntuale dello stato dei luoghi e della documentazione edilizia, perché da essa dipende l’applicabilità o meno della disciplina semplificata.

Il rinvio alla legislazione regionale

Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o nei locali seminterrati, il comma 1-quater stabilisce che il cambio di destinazione d’uso è disciplinato dalla legislazione regionale. Spetta quindi alle Regioni individuare i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono estendere anche a queste unità le disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies.

Il rinvio operato dalla norma statale non è automatico. In assenza di una disciplina regionale che consenta tale estensione, le semplificazioni introdotte dal Salva Casa non trovano applicazione e il mutamento di destinazione d’uso resta regolato dalle disposizioni ordinarie del Testo Unico Edilizia e della pianificazione comunale.

Quando le semplificazioni del Salva Casa non si applicano

Sul piano operativo, la conseguenza è chiara: le semplificazioni introdotte dal Salva Casa non trovano applicazione automatica ai cambi di destinazione d’uso che riguardano unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o nei locali seminterrati.

In questi casi, il tecnico deve verificare preliminarmente:

• l’esistenza di una normativa regionale che consenta l’estensione delle nuove regole;
• le condizioni eventualmente fissate dagli strumenti urbanistici comunali;
• la compatibilità del mutamento con le normative di settore applicabili.

Proprio su questi profili applicativi, la giurisprudenza ha confermato che, in assenza di una disciplina regionale che estenda le semplificazioni, il cambio di destinazione d’uso ai piani terra o nei locali seminterrati resta soggetto al regime ordinario (primo piano e seminterrati post Salva Casa).

Questo passaggio conferma che l’art. 23-ter non introduce una liberalizzazione generalizzata del cambio di destinazione d’uso, ma una disciplina selettiva, che richiede un’attenta lettura coordinata tra norma statale, legislazione regionale e pianificazione comunale.

Quale titolo edilizio serve per il cambio di destinazione d’uso

Il Salva Casa è intervenuto in modo deciso sul regime dei titoli edilizi applicabili al cambio di destinazione d’uso, con l’obiettivo di fare ordine in un ambito che, negli anni, aveva prodotto prassi disomogenee e incertezze applicative.
Il nuovo comma 1-quinquies dell’art. 23-ter introduce una regola di fondo chiara: il titolo edilizio va individuato tenendo conto del mutamento di destinazione d’uso e delle opere eventualmente necessarie, secondo un criterio unitario e coordinato.

La presenza o l’assenza di opere non è più l’unico parametro di riferimento. Il cambio di destinazione d’uso assume una propria rilevanza procedurale, che deve essere letta in connessione con il regime edilizio dell’intervento.

La SCIA come titolo ordinario dopo il Salva Casa

Il comma 1-quinquies stabilisce che, per i mutamenti di destinazione d’uso di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il titolo ordinario è la SCIA di cui all’art. 19 della legge n. 241/1990, quando il cambio d’uso avviene senza opere oppure con opere riconducibili all’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001.

La scelta del legislatore è significativa: anche il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale (comma 1-bis), o quello ammesso in via semplificata, deve essere formalizzato mediante un titolo idoneo a rappresentare la nuova funzione urbanistica dell’unità immobiliare. La SCIA diventa così lo strumento ordinario di gestione del cambio d’uso.

Il comma 1-quinquies e l’unificazione del regime procedurale

Con il comma 1-quinquies, il Salva Casa realizza una unificazione del regime procedurale del cambio di destinazione d’uso. La norma evita che il titolo edilizio venga individuato in modo frammentato o scollegato rispetto alla disciplina dell’art. 23-ter.

Il principio è lineare: il mutamento di destinazione d’uso segue una propria logica procedurale, che non viene automaticamente assorbita dal titolo richiesto per le opere. In questo modo si supera l’approccio che, in passato, aveva portato a qualificare il cambio d’uso esclusivamente in funzione dell’intervento edilizio, con effetti distorsivi sull’inquadramento urbanistico.

Cambio d’uso con opere soggette a CILA

Nei casi in cui il cambio di destinazione d’uso sia accompagnato da opere riconducibili all’art. 6-bis, il comma 1-quinquies chiarisce che si procede comunque mediante SCIA, e non tramite CILA.

Questo significa che la CILA resta uno strumento riferito alle opere edilizie quando ne ricorrono i presupposti, ma la formalizzazione del mutamento di destinazione d’uso, nei casi di cui ai commi 1-bis e 1-ter, avviene mediante SCIA. Il mutamento funzionale richiede sempre un titolo che ne asseveri la legittimità sotto il profilo urbanistico, anche quando le opere sono di modesta entità.

Cambio d’uso con SCIA alternativa o permesso di costruire

Quando il cambio di destinazione d’uso richiede l’esecuzione di opere edilizie non riconducibili all’art. 6 o all’art. 6-bis, il comma 1-quinquies rinvia al titolo edilizio richiesto per l’esecuzione delle opere.

In questi casi, il mutamento di destinazione d’uso si colloca all’interno di un intervento più ampio, che può richiedere una SCIA alternativa al permesso di costruire o il permesso di costruire, a seconda della natura delle opere previste. Resta fermo, però, il principio di coordinamento: il cambio d’uso non viene “assorbito” dall’intervento edilizio, ma ne costituisce una componente funzionale da valutare espressamente.

La giurisprudenza ha più volte ribadito che, quando le opere incidono sull’organismo edilizio in modo rilevante, il cambio di destinazione d’uso non può essere gestito mediante titoli semplificati, ma richiede il permesso di costruire.

Il coordinamento con gli articoli 10, 22 e 23 del Testo Unico Edilizia

La disciplina del comma 1-quinquies va letta in coordinamento con gli articoli 10, 22 e 23 del d.P.R. n. 380/2001, che regolano rispettivamente il permesso di costruire, la SCIA e la SCIA alternativa.

Il Salva Casa non modifica questi articoli, ma ne ridefinisce l’interazione con l’art. 23-ter. Il tecnico è quindi chiamato a una doppia verifica: da un lato l’inquadramento del mutamento di destinazione d’uso ai sensi dei commi 1-bis o 1-ter, dall’altro l’individuazione del titolo edilizio coerente con le opere eventualmente necessarie.

È questo coordinamento che consente di evitare sovrapposizioni e incertezze, restituendo al cambio di destinazione d’uso una collocazione chiara, autonoma e coerente all’interno del sistema dei titoli edilizi del Testo Unico Edilizia.

Titolo edilizio necessario per il cambio di destinazione d’uso con opere

La tabella a seguire evidenzia come, dopo il Salva Casa, il titolo edilizio per il cambio di destinazione d’uso non dipenda più esclusivamente dalla natura delle opere, ma dal coordinamento tra il regime del mutamento funzionale e il titolo richiesto per l’intervento edilizio. In questo quadro, la SCIA assume un ruolo centrale come strumento ordinario di formalizzazione del cambio d’uso.

Indicazioni operative per tecnici e professionisti

Il cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa offre margini operativi più ampi, ma richiede un approccio tecnico rigoroso. L’art. 23-ter non introduce automatismi né scorciatoie procedurali: ogni intervento deve essere ricondotto a una verifica puntuale del quadro normativo e delle condizioni concrete dell’immobile.

In questo scenario, il ruolo del tecnico diventa centrale non solo nella scelta del titolo edilizio, ma soprattutto nella qualificazione corretta del mutamento d’uso.

Le verifiche preliminari indispensabili

Ogni intervento di cambio di destinazione d’uso deve partire dalla verifica dello stato legittimo dell’immobile, ai sensi dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001. La destinazione d’uso di partenza va ricostruita attraverso i titoli edilizi, senza fare affidamento sull’uso di fatto o su situazioni consolidate nel tempo.

A questa verifica si affiancano passaggi altrettanto decisivi:

• l’individuazione della categoria funzionale di origine e di destinazione;
• la verifica della zona urbanistica e della sua incidenza sull’ammissibilità del mutamento;
• l’analisi di eventuali vincoli urbanistici o settoriali;
• il controllo della disciplina regionale applicabile, soprattutto nei casi di piani terra e seminterrati.

Solo dopo queste verifiche è possibile inquadrare correttamente il mutamento ai sensi dei commi 1-bis o 1-ter dell’art. 23-ter e individuare il titolo edilizio coerente.

Gli errori più frequenti dopo il Salva Casa

Nella fase applicativa stanno emergendo alcuni errori ricorrenti, spesso legati a una lettura parziale della riforma. Tra i più frequenti:

• trattare il cambio di destinazione d’uso come un intervento edilizio minore, ricorrendo impropriamente alla CILA;
• ritenere che l’assenza di opere escluda controlli o contestazioni;
• applicare in modo automatico il comma 1-ter senza verificare il limite della singola unità immobiliare o l’ambito territoriale;
• trascurare il ruolo della normativa regionale, soprattutto nei casi espressamente rinviati dal comma 1-quater.

Si tratta di errori che non emergono immediatamente, ma che spesso diventano critici in sede di controllo successivo.

Il ruolo decisivo della normativa regionale

Il Salva Casa ha rafforzato il ruolo della legislazione regionale, soprattutto nei punti in cui la norma statale ha scelto consapevolmente di non intervenire in modo diretto. Il tema dei piani terra e dei seminterrati è emblematico: in assenza di una disciplina regionale specifica, le semplificazioni dell’art. 23-ter non trovano applicazione.

Questo significa che non esiste una disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale. L’applicazione corretta del cambio di destinazione d’uso richiede sempre una lettura coordinata tra norma statale, normativa regionale e strumenti urbanistici comunali.

Perché oggi l’istruttoria tecnica fa la differenza

Il cambio di destinazione d’uso non è mai stato un’operazione neutra, ma dopo il Salva Casa lo è ancora meno. La riforma amplia le possibilità di mutamento, ma affida al tecnico una responsabilità maggiore nella qualificazione dell’intervento, nella scelta del titolo edilizio e nella ricostruzione dello stato legittimo.

Un’istruttoria tecnica solida, coerente e ben documentata è oggi l’elemento che fa la differenza tra un cambio d’uso che regge nel tempo e uno destinato a essere messo in discussione. In questa prospettiva, l’art. 23-ter va letto non come una semplificazione “automatica”, ma come una disciplina che richiede metodo, consapevolezza e competenza tecnica.

FAQ – Domande frequenti sul cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa

Il cambio di destinazione d’uso senza opere è sempre consentito?

No. Il cambio di destinazione d’uso senza opere è consentito solo nei casi previsti dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e alle condizioni ivi stabilite. In particolare, il mutamento è urbanisticamente rilevante quando comporta il passaggio tra categorie funzionali diverse, anche in assenza di opere, e richiede comunque un titolo edilizio idoneo. Non esiste una liberalizzazione generalizzata del cambio d’uso “senza opere”.

Il Salva Casa ha eliminato il permesso di costruire per il cambio di destinazione d’uso?

No. Il Salva Casa non ha eliminato il permesso di costruire. Il nuovo comma 1-quinquies dell’art. 23-ter stabilisce che il titolo edilizio dipende dalle opere necessarie al mutamento di destinazione d’uso. Quando il cambio d’uso è accompagnato da interventi edilizi che richiedono il permesso di costruire, tale titolo resta necessario. La riforma ha introdotto un criterio di coordinamento, non una sostituzione automatica dei titoli.

È ancora possibile utilizzare la CILA per il cambio di destinazione d’uso?

No. Dopo le modifiche introdotte dal Salva Casa, la CILA non è più utilizzabile per formalizzare il cambio di destinazione d’uso. Anche quando il mutamento è accompagnato da opere riconducibili all’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001, il titolo di riferimento è la SCIA, come espressamente previsto dal comma 1-quinquies dell’art. 23-ter. La CILA resta uno strumento riferito alle opere, non al mutamento funzionale dell’immobile.

Il cambio di destinazione d’uso è sempre ammesso nelle zone A, B e C?

È ammesso nei limiti previsti dall’art. 23-ter, comma 1-ter, ma solo per singole unità immobiliari e nel rispetto delle condizioni fissate dalla norma.

Restano ferme:

• le normative di settore applicabili;
• la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni;
• i limiti relativi alle unità poste al primo piano fuori terra o nei locali seminterrati, per le quali opera il rinvio alla legislazione regionale.

Le semplificazioni del Salva Casa si applicano anche ai locali seminterrati?

Non automaticamente. Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o nei locali seminterrati, l’art. 23-ter rinvia espressamente alla legislazione regionale. In assenza di una disciplina regionale che consenta l’estensione delle nuove regole, le semplificazioni previste per i mutamenti di destinazione d’uso non trovano applicazione. È quindi necessaria una verifica preventiva della normativa regionale e degli strumenti urbanistici comunali.

Il cambio di destinazione d’uso comporta sempre il reperimento di nuovi standard urbanistici?

No. Nei casi di mutamento di destinazione d’uso ammessi ai sensi del comma 1-ter dell’art. 23-ter, la norma esclude l’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale e il vincolo della dotazione minima di parcheggi previsto dalla legge n. 1150/1942. Resta tuttavia ferma, nei limiti stabiliti dalla legislazione regionale, la possibilità di richiedere il contributo per gli oneri di urbanizzazione secondaria.

È possibile cambiare la destinazione d’uso senza verificare lo stato legittimo dell’immobile?

No. La destinazione d’uso rilevante ai fini dell’art. 23-ter è quella risultante dalla documentazione che attesta lo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001. In assenza di una chiara e comprovata destinazione d’uso legittima, il cambio di destinazione d’uso espone il tecnico e il proprietario a rischi di contestazione e contenzioso.