Cambio di destinazione d’uso e ordine di demolizione: quando le opere interne non escludono l’abuso

Il dibattito sul cambio di destinazione d’uso si è riacceso negli ultimi mesi anche alla luce delle modifiche introdotte dal cosiddetto Salva Casa (d.l. n. 69/2024, convertito con legge n. 105/2024), che ha inciso in modo significativo sulla disciplina delle sanatorie e delle tolleranze edilizie. Tuttavia, è importante chiarire fin da subito che tali interventi normativi non hanno messo in discussione l’impianto di fondo che governa i mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti.

Il nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, pur ampliando gli spazi dell’accertamento di conformità in chiave “dinamica”, non trasforma il cambio di destinazione d’uso in un fatto neutro sotto il profilo urbanistico. Resta fermo il principio per cui il passaggio tra categorie funzionalmente autonome continua a richiedere un titolo edilizio idoneo e continua a essere valutato in relazione all’impatto sul carico urbanistico, secondo la logica già codificata dall’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia.

È in questo contesto che si collocano alcune domande ricorrenti nella pratica professionale: quando un intervento può essere davvero qualificato come semplice riorganizzazione interna? E quando, invece, anche in assenza di nuove volumetrie o modifiche strutturali, si entra nel campo del mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante? Soprattutto, quali sono le conseguenze sul piano sanzionatorio quando l’amministrazione ritiene che l’intervento abbia inciso sull’assetto funzionale dell’immobile e, quindi, sul carico urbanistico?

La sentenza del Consiglio di Stato 16 dicembre 2025, n. 9942 si colloca esattamente in questa linea di continuità. Il giudice non si confronta con le nuove forme di sanatoria introdotte dal Salva Casa, ma ribadisce un dato di sistema che resta pienamente attuale: quando l’intervento produce una trasformazione funzionale stabile dell’immobile, l’assenza di nuove volumetrie o la natura “interna” delle opere non è sufficiente a sottrarre il caso al regime proprio degli abusi urbanisticamente rilevanti, né a spostare automaticamente il baricentro dalla demolizione alla sanzione pecuniaria.

Cambio di destinazione d’uso e ordine di demolizione: quando le “opere interne” non bastano a escludere l’abuso

Il caso trae origine da un intervento realizzato su un edificio storico, già interessato da un titolo edilizio per la ricostruzione e successivamente oggetto di variazioni catastali riguardanti ampliamenti, fusioni, frazionamenti e cambi di destinazione d’uso.

A seguito di tali trasformazioni, per alcune unità immobiliari era stata presentata un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001. Il procedimento si era però concluso con una declaratoria di improcedibilità, motivata dalla carenza della documentazione necessaria a consentire la verifica della doppia conformità.

Successivamente, l’amministrazione aveva adottato un ordine di ripristino dello stato dei luoghi, qualificando l’intervento come ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso da abitazione a ufficio e applicando la disciplina repressiva di cui all’art. 33, comma 3, del Testo Unico Edilizia.

Il ricorso proposto avverso l’ordinanza era stato respinto in primo grado. Da qui l’appello, fondato su una serie di censure che investivano sia la qualificazione dell’intervento sia il regime sanzionatorio applicato.

Le tesi dell’appellante: opere interne, affidamento e sproporzione della sanzione

L’impostazione difensiva si muoveva lungo un percorso ormai ricorrente in questo tipo di contenziosi.

Da un lato, si sosteneva che le opere contestate fossero riconducibili a semplici interventi interni, privi di incidenza sulla struttura e sulla destinazione dell’edificio, che – secondo la tesi difensiva – sarebbe stato da sempre adibito a uffici. Il cambio funzionale contestato dall’amministrazione veniva quindi ritenuto inesistente o comunque impropriamente qualificato.

Dall’altro lato, si faceva leva sul fattore temporale: l’ordinanza di demolizione era intervenuta a distanza di molti anni dalla realizzazione delle opere, con conseguente formazione di un legittimo affidamento in capo al privato. Da qui la pretesa di una motivazione rafforzata, che comparasse l’interesse pubblico al ripristino con il sacrificio imposto.

Sul piano sanzionatorio, infine, si contestava l’applicazione dell’art. 33 del d.P.R. 380/2001, sostenendo che per gli interventi in esame sarebbe stata sufficiente una SCIA e che, anche a voler ravvisare una difformità, questa avrebbe dovuto essere trattata ai sensi dell’art. 37 del Testo Unico Edilizia, con applicazione della sola sanzione pecuniaria.

A sostegno di tale tesi veniva richiamata la giurisprudenza in materia di interventi di modesta entità e l’impossibilità di procedere alla demolizione senza arrecare pregiudizio all’edificio e all’attività svolta al suo interno.