Il GSE può arrivare a rigettare una richiesta di certificati bianchi perché manca un documento che, al momento della presentazione dell’istanza, non era previsto? E fino a che punto può spingersi il potere istruttorio quando si tratta di verificare una richiesta di certificazione dei risparmi?
Il tema non è solo teorico, perché riguarda direttamente il modo in cui vengono gestiti i procedimenti incentivanti e, soprattutto, il livello di affidabilità delle regole su cui gli operatori costruiscono le proprie attività.
A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 1425 del 23 febbraio 2026, è intervenuto proprio su questo punto, chiarendo un aspetto che nella pratica operativa ha un peso decisivo: il controllo è pienamente legittimo, ma non può fondarsi su obblighi documentali che non esistevano al momento della domanda.
Diniego dei certificati bianchi: i fatti esaminati dal Consiglio di Stato
La vicenda ha riguardato una società di servizi energetici che aveva realizzato interventi di efficientamento, tra cui l’installazione di un cappotto termico e, una volta completati i lavori, aveva presentato al GSE la richiesta di verifica e certificazione dei risparmi al fine di ottenere i certificati bianchi.
Alla domanda erano state allegate le informazioni richieste dalla disciplina vigente al momento della presentazione dell’istanza. Successivamente, il GSE aveva comunicato un preavviso di rigetto, rilevando la mancata produzione di alcuni documenti, tra cui lo statuto societario e, con riferimento all’intervento di isolamento, una relazione tecnica comprensiva di planimetrie a firma di un tecnico abilitato.
La società aveva riscontrato la richiesta, trasmettendo ulteriore documentazione, tra cui fatture corredate da computo metrico, schede tecniche dei materiali utilizzati, relazioni tecniche e documentazione fotografica, ritenendo in questo modo di aver fornito tutti gli elementi necessari per la verifica.
Nonostante ciò, il GSE aveva disposto il rigetto della richiesta, ritenendo la documentazione non conforme e richiamando, a sostegno della propria valutazione, anche chiarimenti operativi pubblicati successivamente alla presentazione dell’istanza.
Il giudice di primo grado aveva ritenuto legittimo l’operato del Gestore, valorizzando il potere di richiedere integrazioni istruttorie nell’ambito dell’attività di verifica. La controversia è quindi giunta all’esame del Consiglio di Stato.
Certificati bianchi e regime transitorio del D.M. 11 gennaio 2017: perché la norma applicabile cambia tutto
Per comprendere la decisione dei giudici è necessario partire dal quadro normativo di riferimento, perché è proprio da questo passaggio che il Consiglio di Stato ha fatto discendere l’esito della controversia.
Il sistema dei certificati bianchi è disciplinato dal D.Lgs. n. 28/2011, dal D.M. 28 dicembre 2012 e, successivamente, dal D.M. 11 gennaio 2017. Il punto centrale del giudizio ha riguardato proprio l’individuazione della disciplina applicabile, alla luce del regime transitorio previsto dall’art. 16 del decreto del 2017.
Il Consiglio di Stato ha chiarito che, per i progetti che avevano già raggiunto la soglia minima prima dell’entrata in vigore del nuovo decreto, continuavano ad applicarsi le disposizioni previgenti. Nel caso esaminato, questa circostanza non era contestata, anche in relazione alla data di avvio del progetto dichiarata dalla società, con la conseguenza che la richiesta doveva essere valutata secondo il D.M. 28 dicembre 2012.
È proprio su questo punto che si innesta il passaggio decisivo della sentenza. Una volta accertata l’applicabilità della disciplina previgente, non era possibile utilizzare, ai fini del diniego, né le previsioni del D.M. 11 gennaio 2017 né, a maggior ragione, i chiarimenti operativi pubblicati dal GSE nel marzo 2017, trattandosi di atti successivi alla presentazione dell’istanza e, quindi, non riferibili alla fattispecie esaminata.
Potere istruttorio del GSE e limiti: il punto di equilibrio individuato dal Consiglio di Stato
La sentenza è particolarmente interessante perché non mette in discussione il ruolo del GSE, ma ne chiarisce il perimetro operativo.
Il Consiglio di Stato ribadisce, anzitutto, che il Gestore è titolare di un potere-dovere di controllo e verifica e che, nell’esercizio di tale funzione, può chiedere integrazioni documentali utili ad accertare i presupposti per l’erogazione degli incentivi. In questa prospettiva, il mancato rispetto di un obbligo documentale previsto dalla disciplina vigente al momento della domanda è sufficiente a giustificare il diniego, anche in applicazione del principio di autoresponsabilità.
Il Collegio si sofferma però sulla diversa ipotesi, che coincide con quella oggetto del giudizio, in cui il diniego venga fondato sulla mancata produzione di un documento che non era richiesto al momento della presentazione dell’istanza.
In un caso del genere, non è possibile far ricadere sul soggetto istante le conseguenze di un obbligo documentale introdotto successivamente. Una simile modalità di esercizio del potere risulta incompatibile non solo con il quadro normativo di riferimento, ma anche con i principi di collaborazione, buona fede e fiducia che devono orientare l’azione amministrativa.
Documentazione richiesta dopo la domanda: perché il diniego non regge
Entrando nel merito della fattispecie, il Consiglio di Stato individua con precisione il punto critico dell’intera vicenda.
Gli interventi oggetto della richiesta erano valutati mediante il metodo standardizzato, basato su schede tecniche che individuano i dati necessari per la quantificazione dei risparmi energetici. In questo contesto, il contenuto informativo della domanda è definito dalle linee guida e dalle regole tecniche vigenti al momento della presentazione dell’istanza.
Nel caso esaminato, la documentazione richiesta dal GSE non risultava prevista da tale quadro regolatorio, ma era stata introdotta successivamente attraverso chiarimenti operativi. La società, peraltro, aveva comunque trasmesso una documentazione articolata, dalla quale emergevano i dati tecnici rilevanti, tra cui la trasmittanza termica, le caratteristiche dei materiali e l’estensione delle superfici interessate.
A fronte di ciò, il GSE non ha chiarito le ragioni per cui la documentazione prodotta non fosse idonea a consentire le verifiche richieste e ha fondato il diniego sul mancato assolvimento di un onere documentale non previsto al momento della domanda.
Il Consiglio di Stato osserva che, in una situazione del genere, l’amministrazione non può limitarsi a un rilievo di carattere formale, ma è tenuta a proseguire l’istruttoria, verificando in modo puntuale il contenuto della documentazione trasmessa ed esplicitando le eventuali carenze.
Nello stesso senso si colloca anche il richiamo al soccorso istruttorio, inteso come strumento che consente di completare il quadro informativo quando il soggetto istante ha comunque partecipato al procedimento e ha fornito elementi utili alla verifica.
Il diniego risulta quindi viziato, perché si fonda su un obbligo documentale introdotto successivamente e su un’istruttoria che si è arrestata senza una reale valutazione della documentazione disponibile.
Certificati bianchi: quando il diniego del GSE è illegittimo
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della decisione di primo grado, ha annullato il provvedimento di rigetto della richiesta di verifica e certificazione.
La decisione non lascia margini di dubbio: il diniego è stato ritenuto illegittimo perché fondato sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che, al momento della presentazione della domanda, non era previsto.
La sentenza consente però di andare oltre il singolo caso e di cogliere alcuni elementi che hanno un impatto diretto sull’attività degli operatori.
Il GSE può certamente richiedere integrazioni documentali, ma questa attività deve rimanere ancorata al quadro normativo vigente al momento della domanda. Non è possibile utilizzare, ai fini del diniego, documenti o chiarimenti introdotti successivamente, così come non è sufficiente arrestare il procedimento su un rilievo formale senza verificare in modo puntuale la documentazione già trasmessa.
Nel ragionamento del Consiglio di Stato emerge con chiarezza un aspetto che ha un valore generale: il potere di controllo, pur essendo ampio, deve essere esercitato all’interno di regole definite in anticipo e conoscibili dai destinatari, senza che possano essere poste a loro carico conseguenze derivanti da obblighi documentali introdotti solo successivamente.
