Una cessione di cubatura priva di registrazione e trascrizione può integrare la volumetria che manca a un fabbricato abusivo per ottenerne la sanatoria? L'accorpamento di un terreno acquistato dopo la costruzione colma la capacità edificatoria che il lotto non esprimeva quando l'opera è sorta? E un preliminare di compravendita mai registrato può bastare a dimostrare la disponibilità del fondo confinante?
Sono interrogativi che toccano il cuore della disciplina della sanatoria, dove il Testo Unico Edilizia ammette la regolarizzazione di un abuso solo a precise condizioni di conformità, diverse a seconda dello strumento. L'art. 36 esige la doppia conformità piena, cioè la rispondenza dell'opera alla disciplina urbanistica ed edilizia sia al momento della realizzazione sia a quello della domanda. L'art. 36-bis, riservato alle parziali difformità e alle variazioni essenziali, opera invece con una doppia conformità attenuata, che àncora la conformità urbanistica alla disciplina attuale e quella edilizia ai requisiti dell'epoca, e per questo non soccorre gli abusi maggiori come quello in esame.
A questi interrogativi ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4335 del 29 maggio 2026, con utili chiarimenti sulla sanatoria edilizia quando la regolarizzazione passa dall'accorpamento volumetrico di un fondo vicino. I giudici d'appello ribadiscono che, ai fini dell'accertamento di conformità ex art. 36, l'onere di dimostrare la doppia conformità grava per intero sul richiedente, e da questa premessa traggono conseguenze stringenti sul recupero della volumetria mancante.
Un deposito agricolo trasformato in abitazione, i fatti della vicenda
La vicenda nasce da un permesso di costruire per un deposito di attrezzi agricoli, ottenuto nel 2014 in zona rurale da un imprenditore agricolo. Un sopralluogo della Polizia municipale, nell'agosto 2019, accertò che al posto del deposito era sorto senza titolo un immobile residenziale di circa 228 metri quadrati e 742 metri cubi, rifinito e impiantato, con piscina, portici, pergolato e altri accessori, oltre alla copertura in cemento armato di un vascone interrato e a serre difformi da una SCIA. Ne seguirono l'avvio del procedimento repressivo e l'ordinanza di demolizione.
Il proprietario chiese la sanatoria del fabbricato e di alcune opere minori. Il Comune intimato la negò per il fabbricato, osservando che al momento dell'abuso il suolo non esprimeva la capacità edificatoria corrispondente al volume costruito. La volumetria diventava sufficiente solo sommando la superficie di un terreno adiacente, acquistato però con atto definitivo nel settembre del 2019, dopo la realizzazione dell'opera. A sostegno della disponibilità di quel fondo l'interessato richiamava un preliminare di compravendita del 1999, che l'amministrazione ritenne inidoneo perché privo di registrazione, e comunque di data certa.
In primo grado l'esito fu parziale, con il rigetto del diniego sul fabbricato e l'accoglimento di quello su piscina, pergolato e pavimentazione esterna. Contro la parte sfavorevole il proprietario propose appello, lamentando lo spostamento del thema decidendum sulla differenza tra proprietario e promissario acquirente, l'omessa pronuncia su alcuni motivi e, soprattutto, la libera circolazione del diritto di cubatura, a suo dire trasferibile anche senza forma scritta e trascrizione. In via subordinata invocava la sanatoria giurisprudenziale.
Il quadro normativo, art. 36 del Testo Unico Edilizia e cessione di cubatura
Al centro della decisione si colloca l'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina il permesso di costruire in sanatoria, oggi accertamento di conformità, e fonda la regola della doppia conformità nei due momenti rilevanti. Per gli abusi più gravi, come l'edificazione in assenza di permesso di costruire, quella regola è rimasta ferma anche dopo le modifiche più recenti.
Sul piano sistematico, il regime più flessibile dell'art. 36-bis dello stesso Testo Unico, introdotto dal Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), riguarda le sole parziali difformità e le variazioni essenziali, non gli abusi maggiori. Rileva poi l'art. 11 dello stesso Testo Unico sui soggetti legittimati a chiedere il titolo, che presuppone la piena disponibilità giuridica del bene.
Quando la capacità edificatoria di un lotto non basta e la si integra con quella di un fondo vicino, entra in gioco la cessione di cubatura, con cui un proprietario rinuncia a parte del proprio indice di fabbricabilità a vantaggio di un altro fondo. È un'operazione che incide in modo stabile sul godimento del terreno cedente e che, per essere opponibile ai terzi, richiede la trascrizione del contratto ai sensi dell'art. 2643, comma 2-bis, del codice civile, previsione introdotta nel 2011, in una prospettiva di sistema, proprio per dare pubblicità al trasferimento dei diritti edificatori.
I principi espressi dai giudici, la capacità edificatoria va misurata al momento dell'abuso
Alla luce di questo quadro, i giudici di Palazzo Spada ribadiscono, in linea con un orientamento ormai consolidato, che l'onere di provare la doppia conformità grava sul richiedente.
Nel caso di specie il terreno non esprimeva, all'epoca dell'edificazione, il volume necessario, integrato solo con l'accorpamento del 2019, sicché nel momento decisivo la doppia conformità non poteva dirsi integrata. Il cuore della pronuncia sta nel modo in cui quella volumetria poteva essere recuperata.
L'appellante sosteneva che il preliminare del 1999 bastasse a provare il consenso del proprietario del fondo vicino e che la cessione di cubatura, quale contratto a effetti obbligatori, non esigesse né forma pubblica né trascrizione.
Il Consiglio di Stato ha però chiarito che quel trasferimento di indice, incidendo sul godimento del fondo cedente, per essere opponibile anche all'amministrazione deve risultare da un negozio registrato e trascritto, con data certa anteriore alle opere, requisito che un preliminare non registrato non possiede.
Su questa linea i giudici d'appello richiamano l'indirizzo per cui legittimato al titolo è solo chi ha la totale ed effettiva disponibilità del bene (Consiglio di Stato, sentenza n. 7158/2023), e ancorano la cessione di cubatura in sanatoria a una scrittura opponibile all'ente comunale (Consiglio di Stato, sentenza n. 845/2026).
Resta l'ultimo argomento, quello della sanatoria giurisprudenziale, anch'esso disatteso. Riprendendo una propria recente ricostruzione (Consiglio di Stato, sentenza n. 1648/2025), Palazzo Spada ricorda che quell'impostazione, che riteneva sufficiente la conformità al solo momento della domanda, è stata da tempo abbandonata sia dal giudice amministrativo sia dalla Cassazione (Cassazione, sentenza n. 43823/2023). La stessa Corte costituzionale (sentenza n. 101/2013) ha del resto ricondotto la doppia conformità a principio fondamentale, a presidio del rispetto della disciplina urbanistica lungo tutto l'arco che separa l'opera dalla domanda di sanatoria.
Analisi tecnica, asservimento volumetrico, lotto minimo e data certa
Dal punto di vista tecnico la vicenda tocca un nodo ricorrente nelle sanatorie in zona agricola, dove l'edificabilità dipende da indici bassi e dal rispetto del lotto minimo. Per raggiungere il volume assentibile capita di sommare più particelle, e l'asservimento volumetrico lega in modo stabile la capacità edificatoria di un fondo all'edificazione su un altro. Perché l'operazione regga, però, non bastano la contiguità dei terreni o un'intesa tra le parti; serve un titolo che renda quel vincolo certo, opponibile e verificabile in sede istruttoria.
La differenza tra un effetto meramente obbligatorio e un vincolo opponibile è il punto su cui ruota la decisione. È la stessa esigenza di certezza che ha ispirato la pubblicità dei diritti edificatori con il comma 2-bis dell'art. 2643 e che percorre, in un diverso ambito, anche l'art. 36-bis del Testo Unico introdotto dal Decreto Salva Casa. Per il progettista la lezione è che la disponibilità del fondo asservito va costruita prima dell'intervento e documentata con un atto registrato e trascritto, non ricavata a posteriori da scritture prive di data certa.
Vi è poi il profilo temporale, spesso sottovalutato. La conformità urbanistica fotografa lo stato dei luoghi e dei titoli al momento della realizzazione, sicché un acquisto successivo, per quanto utile oggi al quadro volumetrico, non riscrive la situazione di allora. Chi opera al limite della capacità del lotto deve perciò assicurarsi che gli asservimenti preesistano all'intervento, perché una regolarizzazione tardiva del fondo non guarisce un abuso nato privo dei presupposti.
Conclusioni operative, cosa cambia per la sanatoria e la cessione di cubatura
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il diniego di sanatoria del fabbricato, mentre resta ferma la parte favorevole sulle opere minori, ormai coperta dal giudicato.
La portata della pronuncia va oltre la singola sanatoria negata. Il suo messaggio per chi opera sul territorio è che gli accorpamenti volumetrici sono operazioni da definire a monte e da blindare sul piano giuridico prima di costruire, non un tassello da reperire quando l'illecito è ormai contestato. Affidarsi a intese informali o a documenti che nessuno può datare con certezza significa, in sanatoria, partire già perdenti.
Ne esce rafforzato il valore della verifica preventiva, soprattutto nelle compravendite, dove la dotazione volumetrica di un fondo e i vincoli che la sorreggono andrebbero accertati prima del rogito anziché dopo. È su questo fronte, più che sulla speranza di rimedi tardivi, che si gioca oggi la regolarità di buona parte del costruito in zona agricola.
