Una chiusura di terrazzo può essere davvero ricondotta a una semplice CILA? E cosa accade quando un intervento apparentemente “minore” si inserisce in un contesto vincolato, coinvolgendo anche profili paesaggistici e sismici?
Nella pratica progettuale il rischio di sottovalutare la qualificazione complessiva dell’intervento è molto più frequente di quanto si pensi, come dimostra la sentenza del TAR Lazio, sez. Roma II-Quater, 7 aprile 2026, n. 6300. Una conferma del fatto che il titolo edilizio non si possa individuare scomponendo l’intervento in singole lavorazioni, ma valutando l’effetto finale che queste producono sull’organismo edilizio.
Chiusura del terrazzo, canna fumaria e impianti in area vincolata: quando la CILA non basta e scatta la demolizione
Il caso nasce dall’impugnazione di un’ordinanza di demolizione adottata a seguito dell’accertamento di una serie di opere ritenute abusive, realizzate nell’ambito di un’attività di ristorazione.
Gli interventi contestati non riguardavano una singola lavorazione isolata, ma un insieme articolato di opere tra loro funzionalmente collegate: la chiusura di un terrazzo, che aveva portato alla creazione di una sala ristorante stabilmente utilizzata; la diversa distribuzione interna dei locali; l’installazione di una nuova canna fumaria; e la collocazione, sul lastrico solare, di un apparato impiantistico destinato al condizionamento e all’aspirazione.
Proprio questa pluralità di interventi, eseguiti in modo coordinato e con una chiara finalità unitaria, aveva condotto l’amministrazione a ritenere che non si trattasse di opere riconducibili a categorie edilizie minori, ma di una trasformazione complessiva dell’immobile, con conseguente necessità di un titolo edilizio più incisivo rispetto a quello utilizzato.
La società ricorrente ha invece sostenuto una lettura opposta, fondata su una scomposizione dell’intervento in singoli segmenti.
Secondo questa impostazione, ciascuna opera, se considerata autonomamente, avrebbe potuto rientrare in un regime semplificato: la diversa distribuzione interna sarebbe stata assentibile con CILA; la canna fumaria e gli impianti avrebbero integrato attività edilizia libera o comunque interventi di manutenzione; non vi sarebbe stato un reale incremento volumetrico e, conseguentemente, non sarebbe stato necessario il permesso di costruire.
Inoltre, la ricorrente ha escluso la necessità dell’autorizzazione sismica, ritenendo che le opere potessero essere ricondotte alle fattispecie prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità, e ha contestato l’applicabilità della disciplina paesaggistica, sostenendo che gli interventi non incidessero in modo significativo sui valori tutelati.
Il cuore della controversia si è quindi concentrato proprio su questo punto: se l’intervento dovesse essere qualificato attraverso una valutazione frazionata delle singole opere oppure mediante un’analisi unitaria dell’effetto complessivo prodotto sull’organismo edilizio.
Ed è su questa alternativa interpretativa che si è sviluppato il ragionamento del TAR.
Categorie edilizie e trasformazione dell’organismo: quando scatta la ristrutturazione edilizia
Il primo è quello delle categorie di intervento edilizio. Il d.P.R. n. 380/2001 distingue, all’art. 3, tra manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia e nuova costruzione.
In particolare, la ristrutturazione edilizia, ai sensi del comma 1, lett. d), ricorre quando l’organismo edilizio viene trasformato mediante un insieme sistematico di opere che può condurre a un edificio in tutto o in parte diverso dal precedente. Proprio la nozione unitaria di trasformazione è quella che impedisce di isolare le singole lavorazioni per attribuire loro, separatamente, un diverso regime edilizio.
Il secondo asse è dato dal regime dei titoli abilitativi.
L’attività edilizia libera di cui all’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 resta comunque subordinata al rispetto delle normative di settore, incluse quelle paesaggistiche e sismiche.
Gli interventi non riconducibili né all’edilizia libera, né al permesso di costruire, né alla SCIA rientrano nella CILA ai sensi dell’art. 6-bis, che ha quindi natura residuale e non può essere utilizzata quando l’intervento, considerato nel suo complesso, esprime un livello di trasformazione superiore.
La SCIA, invece, è richiesta per taluni interventi più incisivi, tra cui quelli di manutenzione straordinaria sulle parti strutturali o sui prospetti, restauro e risanamento conservativo sulle parti strutturali e ristrutturazione edilizia “leggera”; mentre il permesso di costruire è necessario, tra l’altro, per gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino le trasformazioni indicate dall’art. 10, comma 1, lett. c).
Altro punto che ritorna nella pronuncia è la tutela paesaggistica: il d.P.R. n. 31/2017 chiarisce che alcune opere sono escluse dall’autorizzazione paesaggistica, ma solo in presenza di presupposti tipizzati e rigorosi. Lo stesso regolamento precisa infatti che l’esonero paesaggistico non elimina gli altri titoli eventualmente necessari sul piano edilizio o settoriale.
Infine, nella sentenza opera un richiamo alla disciplina sismica, che nel Testo Unico trova spazio all’art. 94, per affermare che, non potendo gli interventi essere ricondotti, nel loro complesso, alle opere prive di rilevanza per la pubblica incolumità, la preventiva autorizzazione sismica era necessaria.
La decisione del TAR: chiusura del terrazzo e aumento di volumetria come ristrutturazione edilizia
Il TAR ha affermato che il punto decisivo non era la preesistenza della copertura del terrazzo, ma la sua successiva chiusura, che ha determinato un aumento di volumetria e la creazione di una sala ristorante permanente.
Per il Collegio, questa trasformazione è pacificamente riconducibile alla ristrutturazione edilizia ex art. 10, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001.
Quanto alla canna fumaria e all’impianto di aspirazione e condizionamento, il giudice ha ritenuto necessario almeno il ricorso alla SCIA ex art. 22 del d.P.R. n. 380/2001, evidenziando che la canna fumaria installata non coincideva con quella preesistente e che la documentazione amministrativa già segnalava tale differenza.
La diversa distribuzione interna è stata considerata l’unico abuso per il quale non risultava obbligatoria l’autorizzazione paesaggistica, ma questo non è bastato a salvare il complesso degli interventi, perché il TAR ha valutato le opere nella loro globalità. Ed è proprio questa valutazione unitaria che ha portato a confermare il carattere abusivo dell’intervento complessivo.
Il passaggio davvero rilevante, sul piano tecnico, è questo: il giudice rifiuta una lettura “parcellizzata” delle opere. La difesa aveva cercato di scomporre l’intervento in blocchi distinti, sostenendo che una parte fosse manutenzione, una parte edilizia libera, una parte attività soggetta a CILA.
Il giudice, invece, ha guardato all’assetto finale risultante: chiusura del terrazzo, uso stabile come sala ristorante, opere impiantistiche visibili, attraversamenti e forature, opere interne collegate alla nuova organizzazione funzionale.
In questa prospettiva, il titolo non può essere scelto prendendo il segmento meno rilevante dell’intervento e facendolo diventare il paradigma dell’intera operazione.
La corretta qualificazione edilizia non dipende dalla descrizione che il privato dà alla singola lavorazione, ma dall’effetto edilizio e urbanistico complessivo prodotto dall’intervento.
CILA e limiti applicativi: perché non può essere utilizzata come contenitore residuale
Letta insieme agli artt. 6-bis, 10 e 22 del d.P.R. n. 380/2001, la sentenza chiarisce bene che la CILA può reggere solo quando l’intervento resta dentro il suo perimetro naturale, cioè quello residuale tracciato dall’art. 6-bis. Non può invece essere utilizzata quando l’opera:
- comporta effetti riconducibili alla ristrutturazione edilizia maggiore;
- richiede SCIA per specifiche componenti;
- incide su beni o aree con vincoli paesaggistici;
- necessita di autorizzazione sismica.
La circostanza che uno dei segmenti dell’intervento, cioè la diversa distribuzione interna, potesse non richiedere autorizzazione paesaggistica, non dimostrava affatto la correttezza della CILA come titolo per l’intera operazione.
Profili paesaggistici e sismici: il peso dei vincoli nella qualificazione dell’abuso
Vero è che il d.P.R. n. 31/2017 individua una serie di interventi esclusi da autorizzazione paesaggistica o soggetti a regime semplificato, ma questa disciplina opera solo entro confini rigorosi. Le esclusioni, ad esempio, presuppongono che le opere siano effettivamente riconducibili alle categorie tipizzate e rispettino le condizioni richieste dall’Allegato A. Inoltre, l’art. 15 del regolamento ribadisce che l’esonero paesaggistico non elimina gli altri titoli edilizi o autorizzatori eventualmente necessari.
Nel caso deciso dal TAR, peraltro, il problema non era solo paesaggistico: il Collegio ha valorizzato la presenza dei vincoli sull’area e ha ritenuto assente la prescritta autorizzazione paesaggistica, concludendo che i lavori, considerati nel loro insieme, erano abusivi anche sotto questo profilo.
Altro passaggio interessante riguarda la normativa antisismica. La ricorrente aveva provato a ricondurre gli interventi alla fattispecie regionale delle opere prive di rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità, lettura che il TAR ha escluso, salvo per la sola diversa distribuzione interna, ritenendo invece necessaria l’autorizzazione sismica ex art. 94 del d.P.R. n. 380/2001.
Quando l’intervento comprende opere che incidono sull’organismo edilizio in modo più ampio, specie in presenza di forature, attraversamenti, installazioni stabili e trasformazioni funzionali dei locali, il profilo sismico non può essere affrontato come un adempimento secondario o assorbito dal titolo edilizio minore.
Conclusioni operative: cosa cambia per tecnici e progettisti nella scelta del titolo edilizio
Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la legittimità dell’ordinanza di demolizione.
La pronuncia contiene diverse indicazioni interessanti per la realizzazione di interventi che possono sembrare a prima vista banali ma che in realtà possono avere conseguenze sanzionatorie rilevanti, se considerati nel loro insieme e nel loro contesto.
Lo dimostra il fatto che la chiusura di un terrazzo, quando crea uno spazio stabilmente utilizzabile, produce incremento volumetrico e rientra tra gli interventi di ristrutturazione soggetti a permesso di costruire, così come il fatto che una CILA non possa essere usata come “contenitore residuale” quando l’intervento ricade, anche solo in parte qualificante, nella SCIA o nel permesso di costruire.
E ancora: se in area vincolata, la verifica sul titolo edilizio deve sempre essere accompagnata da quella sui titoli paesaggistici e, se per di più in zona sismica, la valutazione sulla necessità dell’autorizzazione sismica deve essere svolta con particolare rigore.
Infine, l’eventuale preesistenza di singoli elementi, come una copertura o una vecchia canna fumaria, non basta da sola a escludere l’abuso se l’opera finale è diversa per consistenza, funzione e impatto.
