Una chiusura in vetro di una porzione ridotta di terrazzo può essere trattata come pertinenza? Basta utilizzare il vetro e limitare l’impatto visivo per uscire dal perimetro della nuova costruzione o della trasformazione di un organismo edilizio già esistente?
E ancora: il Comune, prima di ordinare la demolizione ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001, deve già valutare la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria sostitutiva?
A tutti i quesiti ha risposto negativamente il Consiglio di Stato con la sentenza del 16 marzo 2026, n. 2190, chiarendo che quando un manufatto crea uno spazio stabilmente chiuso, comporta un incremento volumetrico e presenta una propria incidenza urbanistico-edilizia, esso esula dalla nozione di pertinenza e richiede un titolo edilizio adeguato. Allo stesso modo, ha ribadito che l’eventuale fiscalizzazione dell’abuso può essere valutata solo in una fase esecutiva successiva e non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione.
Chiusura terrazzo: tra edilizia libera e nuova costruzione, interviene il Consiglio di Stato
Il caso riguarda il ricorso contro un ordine di demolizione, adottato ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001 per una struttura di circa 15 mq, alta 2,60 m, realizzata su un terrazzo mediante alluminio, pvc, vetri e copertura in lamiere termoisolanti, in area sottoposta a vincolo paesistico-ambientale e inserita in un contesto di centro storico.
La proprietaria aveva tentato di qualificare l’opera come pertinenza o vano tecnico, sostenendo che si trattasse di una porzione minima del terrazzo, priva di autonomia e funzionalmente collegata all’abitazione.
Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo che il manufatto, per consistenza e caratteristiche, non potesse essere considerato accessorio ma incidesse sull’organismo edilizio esistente.
Da qui l’appello al Consiglio di Stato, che ha però confermato integralmente la decisione di primo grado.
Ristrutturazione edilizia, nuova costruzione e VEPA: il quadro normativo di riferimento
Per comprendere la decisione, vale la pena partire da una lettura coordinata delle definizioni contenute nell’art. 3 del Testo Unico Edilizia.
In particolare, il comma 1, lett. d), definisce gli interventi di ristrutturazione edilizia come quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, includendo anche modifiche dei prospetti, inserimento di nuovi elementi e, nei casi previsti, variazioni della consistenza planivolumetrica. Si tratta di una nozione volutamente ampia, che ricomprende anche interventi incisivi sull’edificio esistente.
Accanto a questa categoria, l’art. 3, comma 1, lett. e), definisce gli interventi di nuova costruzione come tutte le trasformazioni edilizie e urbanistiche del territorio che non rientrano nelle altre categorie tipizzate, includendo anche i manufatti che determinano ampliamenti o creazione di nuovi volumi.
L’art. 10 del medesimo testo unico stabilisce che tali interventi sono subordinati al permesso di costruire, così come – nei casi più rilevanti – anche gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportano modifiche sostanziali dell’organismo edilizio.
Sul fronte opposto, l’art. 6, comma 1, lett. b-bis) del d.P.R. n. 380/2001 include nell’attività edilizia libera gli interventi di realizzazione e installazione di vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti (VEPA), ma solo a condizioni molto rigorose:
- le vetrate devono essere amovibili e totalmente trasparenti;
- devono assolvere funzioni temporanee di protezione e miglioramento energetico;
- non devono configurare spazi stabilmente chiusi;
- non devono determinare nuova volumetria o mutamento d’uso;
- devono garantire microaerazione e ridotto impatto visivo.
Il discrimine reale, quindi, non è il materiale utilizzato ma l’effetto dell’intervento: la creazione o meno di uno spazio chiuso e stabilmente utilizzabile.
Quanto alla disciplina sanzionatoria, l’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001 prevede, per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità, la rimozione o demolizione delle opere abusive.
La sanzione pecuniaria sostitutiva – che non sana l’abuso ma ne consente la conservazione solo in presenza di specifiche condizioni – è ammessa esclusivamente quando il ripristino non sia possibile, sulla base di un motivato accertamento tecnico dell’amministrazione, e dunque in una fase successiva rispetto all’adozione dell’ordinanza demolitoria.
Chiusura terrazzo e aumento di volume: perché non è una pertinenza
Nel valutare la questione, il Collegio ha ribadito che la pertinenza urbanistica costituisce una categoria molto più ristretta rispetto a quella civilistica e riguarda solo opere accessorie, di modesta entità e prive di autonoma incidenza sul territorio.
La difesa dell’appellante ha insistito sulla dimensione ridotta dell’intervento rispetto all’immobile principale e al terrazzo, ma questo argomento non è stato ritenuto decisivo.
Per i giudici, il manufatto rappresenta un volume che prosegue e amplia la consistenza edilizia dell’unità abitativa, non una semplice protezione di uno spazio aperto.
La struttura, infatti:
- non è realizzata solo in vetro, ma anche in alluminio, pvc e lamiere termoisolanti;
- risulta chiusa su tutti i lati;
- presenta continuità con la muratura perimetrale dell’edificio esistente.
In questo quadro, diventa evidente la presenza di uno spazio autonomo e stabilmente utilizzabile, incompatibile con la nozione di pertinenza.
VEPA e chiusure vetrate: quando l’edilizia libera non si applica
Decisivo è anche il richiamo alle VEPA: se la norma consente solo chiusure che non determinano nuovi volumi né spazi chiusi, allora un intervento che produce proprio questi effetti esce inevitabilmente dall’edilizia libera.
Peraltro, il Consiglio di Stato ha chiarito che risultano irrilevanti anche le contestazioni relative alla disciplina urbanistica di zona o alla sussistenza del vincolo, poiché, anche prescindendo da tali profili, la natura dell’opera imponeva comunque il rilascio del permesso di costruire.
Demolizione e fiscalizzazione dell’abuso: quando la sanzione pecuniaria non evita l’ordine
Infine, sul tema della fiscalizzazione dell’abuso, il Collegio ha ribadito un principio ormai consolidato: la valutazione sulla sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria appartiene alla fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell’ordinanza.
La fiscalizzazione non rappresenta un’alternativa preventiva alla demolizione, ma una possibilità eventuale e successiva, subordinata a un accertamento tecnico sull’impossibilità di eseguire il ripristino.
Chiusura terrazzo: perché serve il permesso di costruire anche con vetrate
L’appello è stato respinto, con conseguente conferma dell’ordine di demolizione. L’opera è stata ritenuta correttamente qualificata come intervento che, pur incidendo su un edificio esistente, determina effetti propri della nuova costruzione, in quanto ha comportato un aumento di volume e una modifica dei prospetti, rendendo necessario il permesso di costruire.
Non assume rilievo il fatto che la chiusura sia realizzata in vetro o che riguardi una superficie limitata: ciò che conta è la creazione di uno spazio stabilmente chiuso e la sua incidenza sull’organismo edilizio.
Tante le implicazioni pratiche che la pronuncia contiene e che possono cosituire un punto di riferimento per i tecnici qualora si voglia progettare un intervento del genere:
- una chiusura su terrazzo non diventa pertinenza solo perché di dimensioni ridotte;
- l’uso delle vetrate non è sufficiente a ricondurre l’intervento nell’edilizia libera;
- la creazione di uno spazio chiuso comporta il passaggio a un intervento edilizio rilevante sotto il profilo urbanistico;
- il richiamo alle VEPA è improprio quando l’intervento genera volume o superficie utilizzabile;
- la fiscalizzazione dell’abuso non può essere utilizzata per contestare l’ordinanza demolitoria, perché rileva solo in una fase successiva.
La chiusura vetrata di una porzione di terrazzo non può quindi essere ricondotta né alla pertinenza né all’edilizia libera, perché realizza a tutti gli effetti una trasformazione edilizia rilevante.
