Il Comune può vietare l’esecuzione di lavori comunicati mediante CILA? Può chiedere la conformazione della pratica, assegnando un termine per integrare la documentazione e preavvisando che, in caso contrario, l’attività sarà inibita? Oppure un simile intervento finisce per applicare alla CILA un modello procedimentale che il legislatore ha previsto soltanto per la SCIA?
Le questioni investono la natura stessa della CILA e il perimetro dei poteri che il Comune può esercitare dopo la sua presentazione. Nella prassi degli uffici tecnici, non sempre è facile individuare i limiti tra controllo della documentazione, richiesta di integrazioni e vero e proprio blocco dell’attività, soprattutto quando emergano dubbi sulla conformità dell’intervento o sulla situazione edilizia complessiva dell’immobile.
Il rischio è quello di sovrapporre strumenti che il legislatore ha costruito secondo logiche differenti, applicando alla comunicazione asseverata il modello previsto per la SCIA oppure utilizzando i poteri generali di vigilanza edilizia per anticipare un controllo che, secondo la disciplina del d.P.R. n. 380/2001, riguarda anzitutto le opere materialmente eseguite.
Sul tema è intervenuto il TAR Veneto, Venezia, Sezione Seconda, con la sentenza del 4 luglio 2026, n. 1491, relativa a un’ordinanza con la quale un’amministrazione comunale aveva vietato l’avvio di opere per la sistemazione di alcuni spazi condominiali destinati a parcheggio.
La controversia ha consentito al giudice amministrativo di precisare se la CILA possa essere sottoposta ai poteri preventivi disciplinati dall’art. 19 della Legge n. 241/1990 e se l’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 possa essere utilizzato per bloccare lavori non ancora iniziati.
CILA e inibitoria lavori: il TAR sui poteri del Comune
La vicenda riguardava un complesso immobiliare situato in una zona produttiva e industriale, dotato di spazi pertinenziali esterni utilizzati come parcheggio dai condomini e dagli utenti delle attività presenti nell’edificio.
Per migliorare la fruibilità di una parte di tali spazi e aumentare la capacità del parcheggio, il condominio aveva presentato una CILA ai sensi dell’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001, allegando gli elaborati progettuali e indicando una data successiva per l’inizio delle opere.
Prima dell’avvio dei lavori, il Comune aveva comunicato l’impossibilità di concludere l’istruttoria e aveva chiesto la conformazione della pratica mediante la produzione di ulteriori documenti e precisazioni, assegnando un termine di novanta giorni e preavvisando che, in mancanza delle integrazioni richieste, l’attività avrebbe dovuto intendersi vietata.
Il tecnico incaricato aveva trasmesso la documentazione integrativa, intervenendo, tra l’altro, sui conteggi relativi alle superfici permeabili, ai parcheggi privati e alle aree da destinare a standard. L’amministrazione aveva tuttavia adottato un’ordinanza di divieto, richiamando espressamente l’art. 19 della Legge n. 241/1990 e contestando il mancato adempimento di alcune richieste.
Nel provvedimento erano stati richiamati anche contenziosi pendenti e abusi edilizi non ancora ripristinati o sanati che, secondo il Comune, non avrebbero consentito di definire positivamente procedimenti edilizi riguardanti l’immobile nel suo complesso.
CILA, SCIA e vigilanza edilizia: il quadro normativo
La disciplina di riferimento ruota attorno a tre disposizioni che operano su piani differenti e che, proprio per questo, non possono essere sovrapposte.
L’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001 individua la CILA come regime residuale per gli interventi non riconducibili alle fattispecie disciplinate dagli artt. 6, 10 e 22 dello stesso Testo Unico Edilizia.
La comunicazione deve essere accompagnata dall’elaborato progettuale e dall’asseverazione del tecnico, il quale attesta la conformità delle opere agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, la compatibilità con la normativa sismica e con quella sul rendimento energetico, nonché il mancato interessamento delle parti strutturali dell’edificio.
La stessa disposizione prevede una sanzione pecuniaria in caso di omessa CILA, pari a 1.000 euro e ridotta di due terzi quando la comunicazione venga effettuata spontaneamente mentre l’intervento è in corso di esecuzione, ma non attribuisce al Comune poteri di inibizione, conformazione o autotutela sulla comunicazione.
Diverso è il modello previsto dall’art. 19 della Legge n. 241/1990 per la SCIA, rispetto alla quale il legislatore attribuisce espressamente all’amministrazione poteri di controllo e, quando ne ricorrano i presupposti, di inibizione o conformazione dell’attività.
È proprio l’assenza, nell’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001, di un rinvio a tale disciplina a costituire il punto centrale della controversia.
A completare il quadro interviene l’art. 27 del Testo Unico Edilizia, che assegna al Comune la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia e consente l’adozione delle misure previste dall’ordinamento quando vengano accertate opere eseguite in contrasto con la normativa.
La questione posta al TAR consisteva quindi nello stabilire se questi poteri generali potessero essere utilizzati anche prima dell’inizio dei lavori, trasformandosi in uno strumento di blocco preventivo della CILA, oppure se dovessero restare riferiti alle attività edilizie materialmente avviate o concluse.
CILA e SCIA: due regimi differenti
La questione affrontata dal TAR riguarda anzitutto il rapporto tra l’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina la CILA, e l’art. 19 della Legge n. 241/1990, che regola la SCIA e i relativi controlli amministrativi.
La CILA svolge, secondo il Collegio, una funzione informativa nei confronti della pubblica amministrazione, alla quale viene comunicato l’avvio di lavori ricadenti nell’ambito applicativo dell’art. 6-bis. La norma non richiama, però, i meccanismi di inibizione, conformazione e inibizione condizionata previsti per la SCIA, né attribuisce al Comune un potere preventivo da esercitare sulla comunicazione.
Sul punto, il giudice amministrativo ha ripreso i principi affermati dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 6322/2025, ritenuta risolutiva del precedente contrasto giurisprudenziale e nella quale era stato rilevato che l’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001 prevede una sanzione pecuniaria nel caso di mancata presentazione della CILA, mentre non introduce un sistema di controlli corrispondente a quello previsto per la SCIA.
Non è quindi possibile trasferire alla CILA, mediante interpretazione analogica, un modello procedimentale non richiamato dal legislatore. La richiesta di conformazione, quando sia accompagnata dalla prospettazione di un successivo divieto dei lavori, e l’ordinanza che impedisce preventivamente l’attività finiscono entrambe per replicare uno schema estraneo all’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001.
Lavori non ancora iniziati: il Comune può bloccare la CILA?
Nel caso esaminato, l’amministrazione aveva sostenuto che la possibilità di intervenire preventivamente derivasse anche dalla circostanza che i lavori non fossero ancora cominciati.
Il TAR ha respinto questa impostazione, osservando che il regime giuridico della CILA non cambia in base alla distanza temporale tra la presentazione della comunicazione e l’effettivo avvio delle opere. Il fatto che il privato abbia indicato una data successiva per l’apertura del cantiere non amplia i poteri del Comune e non consente di introdurre un controllo preventivo non previsto dalla legge.
L’ordinanza è stata quindi ritenuta illegittima per violazione dell’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001, oltre che per sviamento, travisamento, carenza di istruttoria e violazione dei principi di legalità e tipicità dell’azione amministrativa.
Secondo il Collegio, il Comune aveva esercitato un potere che, pur appartenendo in termini generali alle funzioni amministrative nel settore edilizio, era stato utilizzato con modalità e finalità estranee allo schema normativo della CILA, riproducendo il procedimento previsto per la SCIA senza una disposizione che lo consentisse.
Art. 27 del d.P.R. n. 380/2001: vigilanza sulle opere, non sulla comunicazione
Il TAR ha esaminato anche il richiamo all’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001, invocato dal Comune quale fondamento dei propri poteri generali di vigilanza urbanistico-edilizia.
Come ha osservato il Collegio, la norma è collocata nel Titolo IV del Testo Unico Edilizia, dedicato alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia e alle responsabilità, e non nel Titolo II, relativo ai titoli abilitativi.
L’art. 27 riguarda il controllo sull’esecuzione materiale delle opere già iniziate o concluse e consente, una volta accertato il contrasto con la normativa urbanistica ed edilizia, l’adozione delle misure previste dall’ordinamento. La disposizione non può invece essere utilizzata per impedire preventivamente l’avvio di lavori comunicati mediante CILA.
L’oggetto della vigilanza, secondo il TAR, è rappresentato dalle attività materiali e dai loro esiti, non dagli atti comunicativi che le precedono. Utilizzare l’art. 27 per bloccare opere non ancora eseguite significherebbe trasformare un potere repressivo in una forma di inibitoria preventiva priva di fondamento normativo.
Annullamento dell’inibitoria e conformità edilizia restano due piani distinti
La portata della pronuncia deve essere delimitata con attenzione, perché il TAR non ha affermato che l’intervento oggetto della CILA fosse conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia.
Il condominio aveva contestato anche le ragioni sostanziali poste dal Comune alla base dell’ordinanza, con particolare riferimento al calcolo dei parcheggi, alle superfici permeabili, alle aree verdi e agli abusi edilizi richiamati nel provvedimento. Il Collegio, tuttavia, ha accolto il motivo relativo all’assenza del potere inibitorio e ha dichiarato assorbite le ulteriori censure.
La decisione riguarda quindi il modo in cui l’amministrazione aveva esercitato i propri poteri e non contiene un accertamento definitivo sulla conformità urbanistico-edilizia dell’intervento.
Resta ferma la possibilità per il Comune di verificare la corrispondenza dei lavori iniziati alle opere consentite tramite CILA e di esercitare i poteri previsti dall’ordinamento sulle attività materiali e sui loro esiti, senza però anticipare tale controllo mediante un divieto preventivo fondato sull’art. 19 della Legge n. 241/1990.
CILA e risarcimento del danno: perché l’annullamento non basta
Il ricorso è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati, mentre la domanda risarcitoria proposta dal condominio è stata respinta. L’illegittimità del provvedimento costituisce infatti un presupposto necessario, ma non sufficiente, per riconoscere la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione, poiché il ricorrente deve dimostrare il danno subito, il nesso causale, la colpevolezza dell’amministrazione e gli altri elementi costitutivi dell’illecito.
Nel caso esaminato, il Comune aveva agito con l’intento di evitare una compromissione dell’assetto del territorio e, pur avendo seguito un’impostazione ritenuta eccessivamente rigorosa, aveva tenuto un comportamento che il giudice ha ricondotto alle condizioni complesse nelle quali si era sviluppata la vicenda. Da qui la decisione di annullare i provvedimenti impugnati, senza riconoscere il risarcimento richiesto dal condominio.
Poteri del Comune sulla CILA: cosa cambia per tecnici e uffici
La sentenza delimita i poteri comunali sulla CILA senza sottrarre le opere alla vigilanza edilizia
Il Comune non può applicare alla comunicazione asseverata il regime inibitorio previsto per la SCIA, né può ricavare dall’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 una facoltà di bloccare preventivamente lavori non ancora iniziati.
Una volta avviate o realizzate le opere, l’amministrazione conserva invece il potere di verificarne l’effettiva corrispondenza a quelle consentite tramite CILA e di adottare le misure previste dall’ordinamento qualora riscontri violazioni della disciplina edilizia.
Il confine individuato dal TAR riguarda, dunque, la separazione tra il controllo preventivo della comunicazione, che non può essere costruito sul modello della SCIA, e la vigilanza sulle attività edilizie materialmente eseguite, che continua a operare secondo le regole del d.P.R. n. 380/2001.
