Per predisporre un progetto di riassorbimento che abbia un contenuto effettivo, il concorrente deve conoscere almeno i dati essenziali del personale impiegato dall’appaltatore uscente. Se queste informazioni mancano, diventa difficile stabilire come applicare la clausola sociale e valutarne l’incidenza sull’organizzazione proposta e sui costi della manodopera.
A spiegarlo è ANAC con la Delibera n. 330 del 9 settembre 2026, adottata in seguito a un’istanza di precontenzioso presentata da un operatore economico nell’ambito di una procedura aperta, nella quale veniva contestata l’insufficienza dei dati forniti sul personale dell’appaltatore uscente.
Il problema nasce dal rapporto tra gli obblighi che il D.Lgs. n. 36/2023 pone a carico dell’operatore economico e le informazioni che la stazione appaltante deve rendere disponibili durante la gara.
Se l’art. 102 richiede al concorrente di indicare nell’offerta le modalità con cui intende adempiere agli impegni assunti, tra i quali quello relativo alla stabilità occupazionale, occorre che disponga degli elementi necessari per compiere questa valutazione. Diversamente, si rischia di chiedere un progetto di riassorbimento “al buio”.
Clausola sociale e progetto di riassorbimento: ANAC sui dati del personale da fornire in gara
L’operatore economico sosteneva di non disporre degli elementi necessari per formulare un’offerta economica consapevole e sostenibile, soprattutto considerando la clausola sociale prevista dal disciplinare.
Le informazioni ritenute insufficienti riguardavano la consistenza numerica del personale impiegato dall’uscente, il monte ore complessivo effettivamente svolto, i relativi profili professionali e l’eventuale ripartizione delle risorse per sede o servizio; insieme alla contestazione, l’operatore ha chiesto anche una proroga del termine per la presentazione dell’offerta.
La stazione appaltante è successivamente intervenuta con ulteriori chiarimenti, precisando il monte ore minimo annuo riferito alle risorse dei due lotti, senza però modificare la propria posizione sull’elenco del personale.
Alla richiesta di pubblicare i dati relativi ai lavoratori impiegati, con indicazione dei livelli di inquadramento, dei CCNL applicati, degli scatti di anzianità e del monte ore svolto da ciascuno, ha infatti risposto che l’elenco sarebbe stato richiesto all’appaltatore uscente soltanto dopo l’aggiudicazione e utilizzato nella fase esecutiva, anche nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali.
Clausola sociale e progetto di riassorbimento: quali sono le differenze
ANAC non ha condiviso questa impostazione e ha distinto l’assunzione degli impegni collegati alla clausola sociale dalle modalità attraverso cui quegli stessi impegni devono essere attuati.
L’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023 prevede, per gli affidamenti di lavori e di servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per le concessioni, l’inserimento di clausole sociali attraverso le quali sono richieste, come requisiti necessari dell’offerta, misure orientate, tra l’altro, alla stabilità occupazionale del personale impiegato.
L’art. 102 stabilisce, a sua volta, che gli operatori economici assumano determinati impegni e che nell’offerta indichino le modalità con cui intendono adempierli.
Il progetto di riassorbimento serve proprio a descrivere queste modalità e ANAC, richiamando la giurisprudenza amministrativa, lo ha qualificato come documento esplicativo dell’adempimento della clausola sociale e come “elemento necessario dell’offerta”.
Assumere l’impegno alla stabilità occupazionale non equivale, quindi, a spiegare come esso sarà rispettato, perché quest’ultima valutazione presuppone che l’impresa possa confrontare la situazione del personale uscente con il proprio modello organizzativo.
Progetto di riassorbimento: quanto incidono i dati sul personale uscente
ANAC ha richiamato due precedenti Delibere del 2025, nelle quali aveva già affermato che, se non vengono pubblicati l’elenco e i dati relativi al personale dell’impresa uscente, la stazione appaltante non può pretendere dai concorrenti un progetto di assorbimento analitico e dettagliato.
Nello stesso senso si colloca il Bando-tipo ANAC n. 1/2023, aggiornato con la Delibera n. 365/2025, che, in presenza della clausola sociale, prevede la pubblicazione dell’elenco del personale da riassorbire, con indicazioni relative, tra l’altro, al numero degli addetti, alla qualifica, ai livelli, all’anzianità, alla sede di lavoro e al monte ore.
Il livello di dettaglio che può essere richiesto nel progetto dipende, quindi, dalle informazioni messe a disposizione dalla stazione appaltante.
Richiamando anche il Consiglio di Stato, ANAC ha ricordato che i dati non devono necessariamente essere esaustivi sotto ogni profilo, purché siano sufficienti a consentire la formulazione di un’offerta consapevole e di un adeguato piano di assorbimento; quando, invece, mancano le informazioni numeriche e quelle relative all’inquadramento, ne risente l’esigibilità stessa del progetto o, quantomeno, il grado di specificità che può essergli richiesto.
Pretendere comunque un documento analitico significherebbe trasformarlo, secondo ANAC, in un progetto “al buio”, elaborato sulla base di dati astratti e ipotetici anziché della situazione effettiva del personale, perdendo così la propria funzione di illustrare le modalità di adempimento della clausola sociale all’interno della specifica offerta, anche in rapporto alla realizzabilità del progetto tecnico e alla sostenibilità dei costi della manodopera.
La clausola sociale non impone l’assorbimento integrale del personale
La disponibilità dei dati sul personale non comporta, peraltro, che il nuovo affidatario debba necessariamente assorbire tutti i lavoratori dell’impresa uscente.
Sul punto, ANAC ha richiamato la giurisprudenza secondo cui la clausola sociale, anche quando è diretta alla stabilità occupazionale, deve essere coordinata con le esigenze organizzative dell’impresa subentrante, che conserva la possibilità di definire il proprio fabbisogno in termini di figure professionali, numero di lavoratori e monte ore.
La conoscenza della situazione occupazionale esistente serve proprio a consentire all’operatore di confrontarla con l’organizzazione che intende proporre e di stabilire in quale modo dare seguito agli impegni assunti, senza che la clausola sociale si traduca nell’obbligo di riprodurre integralmente l’assetto del precedente affidatario.
Personale uscente: quali dati deve fornire la stazione appaltante?
ANAC ha richiamato anche le Linee guida n. 13 che, pur non essendo più vigenti, sono considerate ancora espressive di buone pratiche per le stazioni appaltanti.
Tra le informazioni rilevanti vengono indicati il numero delle unità, il monte ore, il CCNL applicato dall’attuale appaltatore, la qualifica, i livelli retributivi, gli scatti di anzianità e la sede di lavoro; qualora la stazione appaltante non disponga dei dati richiesti, le stesse Linee guida prevedono che siano acquisiti dall’operatore uscente e resi disponibili ai potenziali concorrenti.
Nella procedura esaminata, inoltre, era la stessa disciplina di gara a prevedere che l’appaltatore uscente, su richiesta della stazione appaltante, fornisse con congruo anticipo l’elenco nominativo del personale stabilmente impiegato nell’appalto, indicando mansioni, inquadramento secondo il CCNL applicato, anzianità di servizio, tipologia contrattuale e orario medio.
La medesima disposizione stabiliva che queste informazioni fossero trasmesse agli operatori economici partecipanti, oltre che all’appaltatore subentrante, con la conseguenza che la successiva decisione di renderle disponibili soltanto dopo l’aggiudicazione è risultata in contrasto anche con la lex specialis.
Privacy e clausola sociale: come gestire i dati del personale in gara
La stazione appaltante aveva richiamato anche la tutela della riservatezza per giustificare la mancata trasmissione di alcune informazioni durante la gara.
ANAC ha però rilevato che la stessa clausola sociale prevedeva già la trasmissione dei dati agli operatori partecipanti, precisando contestualmente che ciò dovesse avvenire nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali.
Il parere non consente quindi di ricavare una regola generale secondo cui ogni gara debba necessariamente prevedere la diffusione di un elenco nominativo dei lavoratori, perché nel caso esaminato questa modalità derivava dalla specifica formulazione del disciplinare; ciò che ANAC ha censurato è stato, invece, il rinvio delle informazioni alla fase successiva all’aggiudicazione, nonostante la loro disponibilità fosse necessaria già durante la gara e la stessa lex specialis ne prevedesse la trasmissione ai partecipanti.
Gestore uscente e asimmetria informativa: il rischio di vantaggio competitivo
La mancata disponibilità dei dati assume un rilievo ulteriore quando alla procedura partecipa il precedente affidatario, che conosce già le caratteristiche del personale impiegato e può quindi predisporre il progetto disponendo di informazioni che gli altri concorrenti non possiedono.
ANAC ha ritenuto che questa situazione potesse attribuire al gestore uscente un vantaggio competitivo derivante da un’asimmetria informativa, perché quest’ultimo avrebbe potuto essere l’unico operatore nelle condizioni di redigere un progetto realmente dettagliato.
Per questa ragione l’Autorità ha ritenuto violati, nel caso esaminato, sia il principio della fiducia di cui all’art. 2 del D.Lgs. n. 36/2023, sia quello di buona fede e tutela dell’affidamento previsto dall’art. 5, che ostano al diniego o alla messa a disposizione soltanto parziale delle informazioni necessarie per formulare un’offerta completa, sostenibile e consapevole.
La decisione ANAC: dati ai concorrenti e proroga del termine per le offerte
Alla luce delle criticità riscontrate, ANAC ha ritenuto che l’operato della stazione appaltante non fosse conforme né alla disciplina di riferimento né alla lex specialis e l’ha invitata ad acquisire dall’appaltatore uscente l’elenco nominativo del personale stabilmente impiegato nell’appalto, completo delle indicazioni relative a mansioni, inquadramento secondo il CCNL applicato, anzianità di servizio, tipologia contrattuale e orario medio.
Le informazioni devono essere trasmesse agli operatori economici partecipanti e all’appaltatore subentrante, nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali, secondo quanto già previsto dall’art. 10 del disciplinare.
Contestualmente, ANAC ha invitato la stazione appaltante a prorogare ulteriormente il termine per la presentazione delle offerte, così da consentire ai concorrenti di utilizzare i dati acquisiti nella predisposizione dell’offerta.
La Delibera n. 330/2026 conferma così che la gestione della clausola sociale comincia già nella fase di preparazione della gara: se viene richiesto un progetto di riassorbimento articolato, le informazioni messe a disposizione devono essere sufficienti per elaborarlo e devono consentire a tutti i partecipanti di formulare l’offerta sulla base di condizioni informative comparabili.
