Il Collegio Consultivo Tecnico (CCT) costituito durante l’esecuzione di una concessione integra esercizio di un potere pubblicistico o rappresenta un accordo di natura privatistica tra le parti del rapporto contrattuale?
A quale giudice spettano le controversie relative alla sua costituzione e alle determinazioni adottate dal Collegio?
E quali differenze esistono tra il CCT attivato nella fase di gara e quello costituito dopo l’aggiudicazione per risolvere dispute insorte nell’esecuzione del contratto?
Sono questi gli interrogativi affrontati dal Consiglio di Stato con la sentenza dell’8 giugno 2026, n. 4595 destinata ad avere effetti di non poco conto sull’inquadramento giuridico del Collegio Consultivo Tecnico e sui rapporti tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria.
La pronuncia affronta un tema particolarmente delicato nel sistema delineato dal d.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti): la natura giuridica del CCT quando esso non opera come strumento pubblicistico funzionale alla procedura di affidamento, ma viene costituito consensualmente dalle parti nel corso dell’esecuzione di una concessione per risolvere controversie insorte nel rapporto contrattuale.
La controversia sulla concessione che ha portato al giudizio sul CCT
La vicenda trae origine dalla concessione relativa alla realizzazione e gestione di un’infrastruttura stardale.
Nel corso dell’esecuzione del rapporto concessorio è insorta una controversia tra l’amministrazione regionale e il concessionario in ordine alle modalità di aggiornamento del canone annuale di disponibilità previsto dalla convenzione.
Per tentare una soluzione rapida della disputa, le parti hanno deciso di costituire un Collegio Consultivo Tecnico, disciplinandone il funzionamento attraverso uno specifico accordo e attribuendo alle relative determinazioni efficacia di lodo contrattuale ai sensi dell’art. 808-ter c.p.c.
Successivamente il concessionario ha impugnato sia l’accordo costitutivo del Collegio che le determinazioni adottate dal CCT, sostenendo che l’intera operazione dovesse essere ricondotta all’esercizio di un potere pubblicistico e che la controversia rientrasse pertanto nella giurisdizione del giudice amministrativo.
Il Consiglio di Stato, confermando la sentenza del giudice di prime cure, ha respinto integralmente tale impostazione.
Collegio Consultivo Tecnico nelle concessioni: cosa prevede il Codice Appalti
La decisione si inserisce appunto nel sistema delineato dagli articoli 215 e seguenti del Codice dei Contratti Pubblici.
Nella formulazione originaria del d.Lgs. n. 36/2023 e antecedente al Correttivo, applicabile al caso di specie, il Collegio Consultivo Tecnico era obbligatorio soltanto per determinate categorie di appalti pubblici, mentre per concessioni e partenariati pubblico-privati la sua costituzione restava sostanzialmente rimessa alla volontà delle parti.
Nella versione ratione temporis vigente, l’art. 215 prevedeva inoltre che, salvo diversa volontà delle parti, le determinazioni del Collegio assumessero natura di lodo contrattuale.
Accanto al CCT operante in fase esecutiva, l’art. 218 del Codice disciplina invece il Collegio Consultivo Tecnico facoltativo attivabile anche nella fase antecedente all’esecuzione del contratto per affrontare questioni relative alla procedura di gara, ai requisiti di partecipazione o alle clausole della documentazione di affidamento.
Questa distinzione assume un ruolo centrale nella ricostruzione operata dal Consiglio di Stato.
CCT costituito dopo l’aggiudicazione: perché assume natura privatistica
Il primo elemento valorizzato dai giudici riguarda la natura del Collegio concretamente istituito. Nel caso in esame, il CCT è stato costituito quando la concessione era già pienamente operativa e l’opera risultava completata ed esercita dal concessionario. Inoltre, prima della costituzione del Collegio, la Regione aveva acquisito il preventivo consenso del concessionario, che aveva espressamente condiviso il ricorso allo strumento e contribuito alla definizione del relativo verbale costitutivo.
Secondo il Consiglio di Stato, tali circostanze avrebbero escluso che l’istituto potesse essere ricondotto all’esercizio unilaterale di un potere amministrativo. Si sarebbe stati invece in presenza di un Collegio facoltativo, nato per comune volontà delle parti allo scopo di risolvere una controversia insorta nell’ambito di un rapporto concessorio già in corso di esecuzione.
Controversie sull’esecuzione della concessione: quando decide il giudice ordinario
Partendo da tale qualificazione, il Consiglio di Stato ha richiamato il proprio precedente orientamento secondo cui la costituzione di un CCT facoltativo dopo l’aggiudicazione costituisce un caso paradigmatico di controversia concernente la corretta esecuzione del rapporto contrattuale.
Quando il Collegio nasce durante l’esecuzione del contratto, il rapporto tra amministrazione e operatore economico non è più caratterizzato dall’esercizio di poteri autoritativi, ma si sviluppa su un piano di sostanziale parità.
Ne consegue che le relative controversie appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella del giudice amministrativo.
La sentenza opera, quindi, una netta distinzione rispetto all’ipotesi disciplinata dall’art. 218 del Codice, nella quale il CCT viene istituito nella fase pubblicistica della procedura di gara e può incidere su aspetti direttamente collegati all’esercizio del potere amministrativo.
L’accordo costitutivo del CCT ha natura negoziale e non amministrativa
Uno dei passaggi più innovativi della pronuncia riguarda la qualificazione giuridica dell’accordo istitutivo del Collegio.
Secondo i giudici di Palazzo Spada, non si tratta di un accordo amministrativo ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990. L’accordo che dà vita al CCT costituisce invece un vero e proprio accordo negoziale paritetico tra amministrazione e operatore economico, fondato sull’autonomia contrattuale delle parti.
In tale contesto la pubblica amministrazione non esercita alcun potere autoritativo, ma agisce come parte di un rapporto contrattuale, utilizzando strumenti di diritto privato soggetti al controllo del giudice ordinario.
Il rapporto con i componenti del Collegio è assimilabile a un mandato
Un ulteriore passo avanti fatto dalla sentenza è quello relativo alla qualificazione del rapporto che si instaura tra le parti e i componenti del Collegio.
Secondo il Consiglio, tale rapporto presenta natura fiduciaria e può essere ricondotto allo schema del mandato disciplinato dagli articoli 1703 e seguenti del codice civile.
Anche sotto questo profilo viene confermata la natura privatistica dell’istituto e la conseguente attrazione delle controversie nell’ambito della giurisdizione ordinaria.
Sono impugnabili davanti al giudice ordinario sia l’accordo che il lodo del CCT
Il principio conclusivo espresso dalla sentenza non lascia alcun margine di dubbio: poiché il Collegio era stato costituito attraverso un accordo negoziale che attribuiva alle sue determinazioni efficacia di lodo contrattuale, sia l’accordo costitutivo sia le decisioni del CCT risultano sottratti al sindacato del giudice amministrativo.
L’eventuale contestazione della validità dell’accordo o delle determinazioni adottate dal Collegio deve essere proposta dinanzi al giudice ordinario secondo le regole proprie del lodo irrituale e dell’arbitrato contrattuale.
Gli effetti della sentenza per amministrazioni e concessionari
Diverse le indicazioni di particolare interesse per amministrazioni, enti concedenti e operatori economici che la pronuncia mette in luce.
Prima fra tutte, il fatto che il Collegio Consultivo Tecnico non costituisce sempre e necessariamente un istituto “pubblicistico”. Quando il CCT viene costituito consensualmente durante l’esecuzione del contratto per risolvere una controversia tra le parti, esso assume una fisionomia essenzialmente negoziale e privatistica, comportando importanti conseguenze sia sul piano della disciplina applicabile sia sotto il profilo della tutela giurisdizionale.
Le amministrazioni dovranno pertanto prestare particolare attenzione alla redazione dell’accordo costitutivo, alla definizione dei poteri attribuiti al Collegio e alla disciplina delle relative determinazioni, poiché tali elementi rileveranno direttamente sul regime di impugnazione e sulle modalità di risoluzione delle eventuali controversie.
Per concessionari e operatori economici la decisione conferma invece che l’adesione alla costituzione del CCT e all’attribuzione di efficacia di lodo contrattuale alle sue determinazioni produce effetti giuridici significativi che non potranno essere successivamente ricondotti nell’alveo della giurisdizione amministrativa.
CCT nelle concessioni: i principi fissati dal Consiglio di Stato
Quando il CCT viene costituito facoltativamente dopo l’aggiudicazione e durante l’esecuzione di una concessione o di un contratto pubblico, esso non rappresenta l’espressione di un potere amministrativo, ma nasce da un accordo negoziale paritetico tra le parti.
Ne consegue che sia l’accordo costitutivo sia le determinazioni adottate dal Collegio appartengono all’area del diritto privato e sono soggetti alla giurisdizione del giudice ordinario.
La pronuncia contribuisce sicuramente a delineare con maggiore precisione i confini dell’istituto, distinguendo nettamente il CCT che opera nella fase pubblicistica della gara da quello che interviene, in funzione conciliativa e decisoria, nella gestione del rapporto contrattuale già in essere.
