Nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, il parere della Soprintendenza deve arrivare entro 90 giorni. Quando durante l’istruttoria vengono richiesti nuovi documenti e il termine scade senza che il parere sia stato espresso, diventa essenziale stabilire come debba essere calcolato e quali effetti produca il suo superamento.
Si tratta di una questione sulla quale la giustizia amministrativa è intervenuta più volte e che torna al centro della sentenza del Consiglio di Stato 2 ottobre 2026, n. 7296, con cui è stato respinto l’appello del Ministero della cultura. Secondo Palazzo Spada, in assenza di una diversa previsione contenuta nell’art. 167, la richiesta di integrazione documentale non interrompe il termine assegnato alla Soprintendenza, ma ne sospende il decorso secondo la disciplina generale sul procedimento amministrativo.
Il tempo già trascorso continua quindi a essere computato e, una volta superati complessivamente i 90 giorni, la Soprintendenza può ancora pronunciarsi, ma il parere non conserva più efficacia vincolante.
Compatibilità paesaggistica: il valore del parere della Soprintendenza oltre 90 giorni
La controversia all’esame dei giudici riguarda un’istanza di autorizzazione paesaggistica postuma presentata nel febbraio 2020 per alcune opere realizzate in difformità dalla concessione edilizia, relative alla copertura e al sottotetto di un fabbricato residenziale.
A giugno dello stesso anno il Comune ha trasmesso alla Soprintendenza la relazione illustrativa predisposta dal responsabile comunale delle funzioni paesaggistiche. Dopo oltre due mesi, la Soprintendenza ha chiesto alcune integrazioni documentali, specificando nella propria nota che il termine per il rilascio del parere doveva considerarsi interrotto.
La documentazione è stata trasmessa soltanto nel giugno 2024 e, trascorsi altri 22 giorni senza che fosse stato espresso alcun parere, il Comune ha adottato il provvedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica, ritenendo ormai decorso il termine previsto dall’art. 167, comma 5.
Nel conteggio effettuato dall’amministrazione comunale sono stati sommati i 77 giorni maturati prima della richiesta di integrazione e i 22 successivi alla ricezione dei documenti, per un totale di 99 giorni.
La Soprintendenza ha contestato questa ricostruzione e ha chiesto al Comune di annullare il provvedimento in autotutela, sostenendo che la richiesta istruttoria avesse interrotto il termine e che, dopo l’arrivo della documentazione, i 90 giorni dovessero ricominciare a decorrere per intero.
Il Comune non ha condiviso questa impostazione e il contenzioso è arrivato davanti al giudice amministrativo. Il TAR ha respinto il ricorso del Ministero, ritenendo che la richiesta di integrazione avesse prodotto un effetto sospensivo e che, alla data del provvedimento, fossero già trascorsi 99 giorni. Una lettura che Palazzo Spada ha condiviso.
Art. 167 e termine di 90 giorni: quando il parere non è più vincolante
L’art. 167, comma 5, del D.Lgs. n. 42/2004 prevede che l’autorità competente si pronunci sulla domanda entro 180 giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendere entro il termine perentorio di 90 giorni.
La norma non stabilisce espressamente cosa accada una volta superato questo termine, ma il Consiglio di Stato attribuisce alla sua natura perentoria conseguenze precise.
Richiamando la precedente sentenza 13 febbraio 2023, n. 1489, i giudici affermano che il decorso dei 90 giorni non esaurisce il potere della Soprintendenza, che può ancora pronunciarsi, mentre cambia il valore del parere, che non è più vincolante e viene dequotato, secondo le parole utilizzate nella sentenza, a mero “suggerimento”. L’autorità competente può tenerne conto, ma resta libera di determinarsi autonomamente sull’impatto dell’opera sul paesaggio.
La Soprintendenza non perde quindi il potere di esprimere la propria valutazione, ma il parere reso oltre il termine non produce più gli effetti che l’art. 167 riconosce a quello tempestivo.
Integrazione documentale: il termine si sospende e non riparte da zero
L’art. 167 non disciplina espressamente gli effetti che una richiesta istruttoria produce sul termine di 90 giorni e il Consiglio di Stato richiama quindi l’art. 2, comma 7, della Legge n. 241/1990, ricavandone, per il caso esaminato, la natura sospensiva e non interruttiva della richiesta di integrazione.
La disposizione generale prevede che i termini possano essere sospesi una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni per l’acquisizione delle informazioni o certificazioni indicate dalla norma. Nella vicenda esaminata, Palazzo Spada ha comunque confermato il computo già effettuato dal TAR, sommando i 77 giorni trascorsi prima della richiesta ai 22 successivi alla trasmissione delle integrazioni.
Il giudice di primo grado ha infatti ritenuto che la richiesta non avesse azzerato il termine già iniziato a decorrere e il Consiglio di Stato ha condiviso questa conclusione: con la sospensione, i giorni già maturati restano nel conteggio, mentre l’interruzione determinerebbe la decorrenza di un nuovo termine per intero.
Nella disciplina generale sul procedimento amministrativo, osserva inoltre Palazzo Spada, l’interruzione è prevista in casi specifici, tra cui il preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis e le ipotesi richiamate dagli artt. 16, 17-bis e 19, comma 3, e non costituisce l’effetto ordinario di una richiesta istruttoria.
Neppure la formula utilizzata dalla Soprintendenza nella nota dell’agosto 2020, con cui il termine era stato dichiarato “interrotto”, può attribuire alla richiesta un effetto diverso da quello previsto dalla disciplina applicabile.
Quali integrazioni può chiedere la Soprintendenza nel procedimento paesaggistico
Quanto alla documentazione chiesta nel corso dell’istruttoria, dagli atti è risultato che la relazione illustrativa inviata alla Soprintendenza fosse già corredata degli elaborati previsti dal D.P.C.M. 12 dicembre 2005 e contenesse un riferimento alla compatibilità dell’intervento.
Il TAR ha ritenuto che gli ulteriori elaborati grafici comparativi richiesti dalla Soprintendenza, pur utili per approfondire la differenza tra lo stato autorizzato e quello esistente, non fossero essenziali ai fini della completezza della pratica, perché erano già presenti separatamente gli elaborati dello stato di fatto e quelli dello stato di progetto.
Ha considerato superflua anche la richiesta di una specifica attestazione del responsabile comunale sulla riconducibilità degli abusi alle fattispecie previste dall’art. 167, comma 4, dal momento che tale elemento risultava già dalla relazione illustrativa.
Il Consiglio di Stato ha confermato queste valutazioni, facendo comunque salva l’esigenza della Soprintendenza di approfondire il confronto tra lo stato autorizzato e lo stato dei luoghi. Si tratta di considerazioni riferite agli atti di questo procedimento, che non consentono di qualificare allo stesso modo qualsiasi richiesta di integrazione.
Parere tardivo della Soprintendenza e autotutela del Comune
Nel procedimento esaminato la Soprintendenza non ha espresso il proprio parere neppure dopo la scadenza.
Con la nota dell’estate 2024 ha chiesto invece l’annullamento in autotutela del provvedimento comunale, ritenendolo fondato su presupposti di fatto e di diritto errati, e ha precisato che il parere sarebbe stato espresso soltanto dopo l’eventuale rimozione del provvedimento.
Neppure in quella sede è stata formulata una valutazione negativa sulla compatibilità paesaggistica delle opere.
Il Consiglio di Stato ritiene per questo legittimo anche il diniego del Comune di intervenire in autotutela, considerato che l’amministrazione comunale non era stata posta nelle condizioni di valutare eventuali ragioni di incompatibilità paesaggistica che la Soprintendenza non aveva ancora espresso.
Compatibilità paesaggistica dopo 90 giorni: effetti sul parere della Soprintendenza
La richiesta di integrazioni, quando l’art. 167 non prevede un effetto diverso, sospende il termine assegnato alla Soprintendenza senza cancellare i giorni già maturati. Superati i 90 giorni, il potere di pronunciarsi resta, mentre cambia l’efficacia del parere, che non vincola più l’autorità competente.
Il giudizio non ha invece definito la compatibilità paesaggistica delle opere. Sul punto il Consiglio di Stato precisa che ogni valutazione resta impregiudicata e continua a essere di competenza della Soprintendenza.
Il superamento del termine, quindi, non estingue il potere dell’amministrazione statale, ma impedisce che un parere reso tardivamente conservi la stessa forza che l’art. 167 gli attribuisce quando viene espresso entro i 90 giorni.
