Il 30 settembre 2027 non rappresenta una nuova scadenza generalizzata delle concessioni balneari, né attribuisce ai concessionari uscenti il diritto di mantenere il rapporto fino a quella data, ma individua il termine massimo entro il quale deve completarsi il passaggio alle nuove assegnazioni attraverso procedure concorrenziali.
È questo il punto centrale della sentenza n. 6539 del 18 agosto 2026, con cui il Consiglio di Stato è intervenuto sulla disciplina delle concessioni demaniali marittime dopo le modifiche introdotte dal D.L. n. 131/2024, convertito dalla Legge n. 166/2024, soffermandosi tanto sulla funzione della proroga quanto sulla disciplina dell’indennizzo spettante al concessionario uscente.
La lettura offerta dai giudici di Palazzo Spada lega strettamente la prosecuzione temporanea delle concessioni allo svolgimento delle gare: se la procedura viene conclusa prima del 30 settembre 2027 e il nuovo concessionario può subentrare, il precedente rapporto può cessare anticipatamente. La proroga, infatti, viene qualificata come tecnica e non può essere utilizzata per ritardare ulteriormente l’apertura del mercato.
Concessioni balneari e proroga al 2027: il termine non blocca le gare
La vicenda nasce dalla deliberazione con cui un’Amministrazione comunale, dopo avere preso atto della scadenza delle concessioni demaniali marittime al 31 dicembre 2023, aveva deciso di avviare le procedure per le nuove assegnazioni.
Per il periodo necessario allo svolgimento delle selezioni era stato previsto il rilascio, su richiesta, di titoli temporanei fino al 31 ottobre 2024, soluzione che avrebbe consentito ai precedenti concessionari di continuare a utilizzare le aree durante la stagione balneare senza occupazioni prive di titolo.
I concessionari avevano contestato gli atti comunali e, dopo l’entrata in vigore del D.L. n. 131/2024, avevano sostenuto che la nuova disciplina consentisse loro di proseguire l’occupazione fino al 30 settembre 2027 e che le procedure impostate dal Comune dovessero comunque adeguarsi alle regole sopravvenute, comprese quelle relative agli indennizzi.
Il TAR aveva respinto il ricorso e il giudizio era quindi arrivato davanti al Consiglio di Stato, che ha dichiarato improcedibile l’appello di uno degli operatori, risultato nel frattempo aggiudicatario di una delle aree, respingendo invece nel merito quello dell’altro concessionario.
Concessioni balneari: dalla scadenza del 2023 alla proroga del 2027
Il ragionamento di Palazzo Spada muove dalla scadenza delle precedenti concessioni, che, secondo quanto già affermato dall’Adunanza Plenaria con le sentenze nn. 17 e 18 del 2021 e successivamente recepito dall’art. 3 della Legge n. 118/2022, hanno cessato i propri effetti il 31 dicembre 2023.
Da quel momento, le nuove assegnazioni devono avvenire attraverso selezioni imparziali e trasparenti, nel rispetto dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE, mentre la successiva proroga al 31 dicembre 2024, introdotta dall’art. 12, comma 6-sexies, del D.L. n. 198/2022, convertito dalla Legge n. 14/2023, viene considerata dalla giurisprudenza amministrativa richiamata nella sentenza incompatibile con la direttiva Bolkestein e quindi da disapplicare.
Su questo assetto è poi intervenuto il D.L. n. 131/2024, che ha modificato la Legge n. 118/2022 prevedendo la prosecuzione dell’efficacia delle concessioni fino al 30 settembre 2027, proprio per consentire alle amministrazioni di programmare e svolgere le procedure di affidamento.
La nuova disciplina, tuttavia, non attribuisce al 30 settembre 2027 il valore di una scadenza inderogabile a favore degli operatori uscenti.
Proroga delle concessioni al 2027: le gare possono concludersi prima
In particolare, il Consiglio ha ribadito che il 30 settembre 2027 rappresenta il limite massimo di estensione delle concessioni interessate dalla nuova disciplina.
Se l’amministrazione riesce a concludere prima le operazioni di gara e il nuovo concessionario è pronto a subentrare, la concessione prorogata può cessare anche prima di quella data, mentre il Comune può procedere alla nuova assegnazione disponendo, con provvedimento motivato, la cessazione anticipata del rapporto precedente.
La Legge n. 118/2022 consente peraltro un ulteriore differimento, non oltre il 31 marzo 2028, quando ragioni oggettive impediscano di chiudere la procedura entro il 30 settembre 2027, indicando espressamente, tra le possibili cause, la pendenza di un contenzioso o difficoltà oggettive connesse allo svolgimento della selezione.
Anche in questo caso non si tratta però di una prosecuzione automatica, perché il differimento deve essere motivato e può coprire soltanto il tempo strettamente necessario a concludere la procedura.
La prosecuzione del rapporto rimane così collegata allo svolgimento della gara e può cessare prima del termine massimo quando la procedura sia stata completata e il nuovo concessionario sia pronto al subentro.
Proroga tecnica delle concessioni: resta l’obbligo di procedere con la gara
Palazzo Spada ha definito espressamente quella prevista fino al 30 settembre 2027 una “proroga tecnica”, collegandola alla finalità indicata dallo stesso art. 3 della Legge n. 118/2022, vale a dire consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento.
Il differimento può quindi operare soltanto insieme all’attività necessaria per arrivare alle nuove assegnazioni, perché una proroga utilizzata per rinviare ulteriormente le gare finirebbe per porsi nuovamente in contrasto con la disciplina europea.
Nella sentenza si richiama a questo proposito quanto già affermato dal Consiglio di Stato in una precedente pronuncia, secondo cui le amministrazioni che intendano avvalersi legittimamente della proroga tecnica devono avere già indetto la procedura oppure avere deliberato di farlo in tempi molto ravvicinati, avviando senza indugio gli atti necessari alla predisposizione dei bandi.
Il termine del 2027, pertanto, non offre ai Comuni uno spazio temporale durante il quale rinviare le selezioni, ma accompagna una procedura che deve essere avviata e portata avanti.
30 settembre 2027: perché il termine è acceleratorio e non dilatorio
Su questo punto il Consiglio ha precisato che il termine è acceleratorio e non dilatorio.
Il 30 settembre 2027 non può essere invocato per impedire l’assegnazione di una concessione quando la gara sia stata avviata e conclusa in anticipo, perché una simile interpretazione trasformerebbe il differimento in uno strumento per prolungare i vecchi rapporti, in contrasto sia con le esigenze concorrenziali sia con la funzione assegnata alla disciplina dalla Legge n. 118/2022.
L’art. 4, comma 3, della stessa legge impone di avviare la procedura almeno sei mesi prima della scadenza del titolo e, in sede di prima applicazione delle nuove disposizioni, comunque entro il 30 giugno 2027.
La regola indicata ai Comuni è dunque quella di svolgere le procedure senza indugi e concluderle il prima possibile, mentre i termini del 30 giugno e del 30 settembre 2027 segnano i limiti massimi entro i quali l’amministrazione deve muoversi.
Gare avviate prima del D.L. n. 131/2024: quali regole si applicano
La modifica normativa del 2024 ha posto anche il problema delle procedure sulle quali le amministrazioni erano già intervenute.
Il D.L. n. 131/2024 stabilisce che gli effetti della nuova disciplina non pregiudicano la validità delle procedure selettive e la decorrenza dei rapporti concessori deliberate prima della sua entrata in vigore, mentre le modalità e i criteri del nuovo art. 4 della Legge n. 118/2022 devono essere rispettati dalle procedure avviate successivamente.
Nel caso esaminato, i concessionari sostenevano che la deliberazione comunale del dicembre 2023 fosse soltanto un atto di indirizzo, di natura programmatica e preliminare, al quale non poteva essere attribuito il valore di effettivo avvio della selezione.
Il Collegio non ha condiviso questa ricostruzione, considerando la deliberazione all’interno della sequenza amministrativa che ne è seguita: il Comune aveva stabilito di esperire le selezioni, aveva regolato attraverso titoli temporanei il periodo necessario al loro svolgimento e aveva successivamente dato corso agli adempimenti fino alla conclusione delle procedure concorrenziali.
Nel caso esaminato, quindi, il Collegio non si è fermato alla natura formalmente programmatica della deliberazione, ma l’ha valutata insieme agli atti successivamente adottati dal Comune per dare corso alle selezioni e arrivare all’assegnazione delle concessioni.
Indennizzo al concessionario uscente: quando spetta e cosa deve essere provato
Una parte consistente del contenzioso ha riguardato anche l’assenza, secondo gli appellanti, di una tutela economica adeguata per il concessionario che non fosse risultato aggiudicatario.
Il Consiglio di Stato osserva innanzitutto che la deliberazione comunale prevedeva già l’obbligo del nuovo affidatario di indennizzare il concessionario precedente per gli investimenti non ammortizzati alla data del 31 dicembre 2023, applicando l’art. 4, comma 2, lett. i), della Legge n. 118/2022 nel testo vigente quando la procedura era stata impostata.
La disciplina è cambiata con il D.L. n. 131/2024, che, introducendo il comma 9 dell’art. 4, ha previsto di aggiungere al valore degli investimenti non ancora ammortizzati un’equa remunerazione per quelli effettuati nell’ultimo quinquennio, demandando a un decreto ministeriale la definizione dei criteri di calcolo.
Secondo il Collegio, queste nuove disposizioni non hanno efficacia retroattiva e non possono quindi essere applicate alle procedure anteriori.
La precedente gestione della concessione, peraltro, non è sufficiente a fondare il diritto all’indennizzo, che presuppone investimenti effettivamente sostenuti e non ancora ammortizzati alla cessazione del rapporto, la cui prova grava sul concessionario uscente.
Il riconoscimento dell’indennizzo rimane quindi legato ai suoi presupposti effettivi e non può tradursi in un meccanismo automatico o generalizzato a favore di chi lascia la concessione.
Indennizzi e gare: l’assenza del decreto non blocca la procedura
La mancata emanazione del decreto ministeriale sui criteri di calcolo dell’indennizzo non autorizza, secondo i giudici, a sospendere le procedure in attesa che il quadro venga completato.
Il principio era già stato affermato dalla sentenza n. 2907/2025, richiamata nella pronuncia, secondo cui la necessità di attendere il decreto non costituisce una ragione idonea per revocare una procedura già avviata; allo stesso modo, neppure l’assenza negli atti di gara di una clausola sull’indennizzo può impedire l’avvio della selezione.
Nel giudizio esaminato, peraltro, l’operatore non aveva fornito neanche un principio di prova sugli investimenti che sosteneva di non avere ancora ammortizzato, elemento che ha contribuito al rigetto della censura.
Opere inamovibili e investimenti non ammortizzati: quando opera l’indennizzo
La sentenza dedica infine attenzione alle opere non amovibili realizzate sulle aree demaniali, rispetto alle quali trova applicazione l’art. 49 cod. nav.
Sul punto, il Consiglio di Stato ha richiamato la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea dell’11 luglio 2024, causa C-598/22, che ha riconosciuto la compatibilità con il diritto europeo della norma nazionale secondo cui, alla scadenza della concessione e salvo diversa pattuizione contenuta nel titolo, le opere non amovibili passano gratuitamente allo Stato senza che sia dovuto un indennizzo.
L’incameramento delle opere e la tutela degli investimenti non ancora ammortizzati rimangono tuttavia questioni distinte, perché il passaggio dei manufatti allo Stato non esclude che, nelle future gare, possa essere valutato un riconoscimento economico riferito alla parte di investimento che il concessionario uscente non abbia ancora recuperato attraverso lo sfruttamento della concessione.
Una simile valutazione, precisa la giurisprudenza richiamata dalla sentenza, deve essere effettuata caso per caso, considerando le caratteristiche della concessione e dell’area, la natura delle opere, la remuneratività dell’attività e l’equilibrio economico-finanziario del rapporto.
Concessioni balneari: il 2027 non rinvia le nuove assegnazioni
Il Consiglio di Stato ha quindi dichiarato l’appello in parte improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e lo ha respinto per il resto, confermando una lettura del 30 settembre 2027 che esclude una nuova scadenza generalizzata delle concessioni balneari.
Quando la gara si conclude prima, viene meno la ragione per protrarre il rapporto fino al termine massimo e il Comune può consentire il subentro del nuovo concessionario, adottando il provvedimento motivato necessario per far cessare anticipatamente la proroga.
Lo stesso criterio si applica agli indennizzi, poiché la posizione del concessionario uscente resta tutelabile quando vi siano investimenti effettivi e non ancora ammortizzati, ma né l’indennizzo né la sua disciplina attuativa possono diventare la ragione per arrestare le procedure competitive.
La prosecuzione temporanea delle concessioni e la tutela degli investimenti dell’uscente trovano così spazio all’interno della fase di transizione, ma senza poter rinviare le gare: nella ricostruzione del Consiglio di Stato, il termine del 2027 serve proprio a consentire che le nuove assegnazioni vengano programmate e concluse, non a mantenere fino ad allora i rapporti esistenti.
