Verifica di anomalia e sostenibilità del PEF coincidono nelle concessioni di servizi? La valutazione sul piano economico-finanziario può essere contestata impugnando soltanto il subprocedimento previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023? E quali sono gli atti che il concorrente deve tempestivamente impugnare quando la stazione appaltante ritiene sostenibile l’equilibrio economico della concessione?
A rispondere è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza 19 marzo 2026, n. 2343, che affronta uno dei punti più delicati del nuovo Codice dei contratti pubblici, cioè il rapporto tra rischio operativo, equilibrio economico-finanziario della concessione e verifica di anomalia dell’offerta, chiarendo come le verifiche previste dagli artt. 110 e 185 del D.Lgs. n. 36/2023 siano autonome, abbiano finalità differenti e operino su piani distinti.
Concessione del servizio mensa scolastica e contestazione del costo della manodopera: cosa era successo
La vicenda nasceva da una procedura aperta per l’affidamento in concessione del servizio di refezione scolastica, fornitura e trasporto pasti a domicilio, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
All’esito della gara, la migliore offerta risultava quella dell’operatore poi appellante dinanzi al Consiglio di Stato. In una prima fase, la stazione appaltante aveva escluso la presenza di profili di anomalia rilevando che l’offerta non superava i parametri previsti dal disciplinare di gara.
Successivamente, però, la seconda classificata aveva presentato un’istanza di riesame lamentando l’omessa verifica della congruità del costo della manodopera. L’amministrazione aveva quindi annullato in autotutela la prima aggiudicazione e attivato il subprocedimento previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, chiedendo chiarimenti all’aggiudicataria.
All’esito del contraddittorio, la stazione appaltante aveva comunque ritenuto congrua l’offerta e confermato l’aggiudicazione.
La seconda classificata aveva quindi impugnato gli atti davanti al TAR sostenendo che le giustificazioni rese dall’aggiudicataria fossero generiche e prive di adeguati riscontri documentali, soprattutto con riferimento al costo della manodopera e al numero delle settimane effettive di svolgimento del servizio mensa.
Secondo la ricorrente, l’aggiudicataria avrebbe infatti considerato, per alcune qualifiche professionali, un numero di settimane inferiore rispetto alla durata dell’anno scolastico, con conseguente sottostima dei costi del personale rispetto a quelli effettivamente necessari per l’esecuzione del servizio.
Il TAR aveva accolto parzialmente il ricorso ritenendo insufficienti le giustificazioni fornite dall’operatore economico e condividendo le contestazioni relative alla quantificazione delle settimane di servizio considerate ai fini del calcolo del costo della manodopera.
Contro questa decisione veniva proposto appello al Consiglio di Stato.
Art. 110 e art. 185 del D.Lgs. n. 36/2023: il quadro normativo sulle concessioni e sulla sostenibilità dell’offerta
Per comprendere il ragionamento sviluppato dal Consiglio di Stato occorre partire dal rapporto tra verifica di anomalia dell’offerta e verifica di adeguatezza del piano economico-finanziario nelle concessioni disciplinate dal D.Lgs. n. 36/2023.
L’art. 110 del Codice regola il subprocedimento di verifica delle offerte anormalmente basse e prevede che la stazione appaltante valuti la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità dell’offerta che appaia anomala sulla base degli elementi indicati nella legge di gara. Si tratta di una verifica che riguarda specifiche componenti dell’offerta economica, con particolare attenzione al costo della manodopera e agli oneri aziendali della sicurezza.
Nel sistema delle concessioni, però, questa verifica si inserisce in un quadro più ampio.
L’art. 185 del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce infatti che, prima dell’attribuzione del punteggio economico, la commissione aggiudicatrice debba verificare l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario. Il PEF è infatti lo strumento attraverso cui viene valutata la capacità dell’operazione di mantenere il proprio equilibrio economico-finanziario lungo tutta la durata della concessione.
Questo profilo è strettamente collegato all’art. 177 del D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui la concessione si caratterizza per il trasferimento al concessionario del rischio operativo legato alla gestione del servizio e all’andamento della domanda.
È proprio questo elemento che distingue le concessioni dagli appalti tradizionali e che spiega perché, nelle concessioni, la verifica di anomalia presenti caratteristiche differenti rispetto agli appalti pubblici, essendo inevitabilmente condizionata da una forte componente previsionale e imprenditoriale.
Per questa ragione, nel sistema delineato dal nuovo Codice, la verifica di sostenibilità del PEF e la verifica di anomalia dell’offerta restano distinte sia sul piano funzionale sia sul piano procedimentale.
Verifica del PEF e verifica di anomalia: i principi affermati dal Consiglio di Stato
Il cuore della decisione riguarda la distinzione tra verifica di sostenibilità del piano economico-finanziario e verifica di anomalia dell’offerta nelle concessioni di servizi.
Il Consiglio di Stato chiarisce che le due verifiche previste dagli artt. 185 e 110 del D.Lgs. n. 36/2023 hanno natura autonoma e non sovrapponibile.
Secondo il Collegio, la verifica prevista dall’art. 185 riguarda l’equilibrio economico-finanziario dell’operazione concessoria e l’effettiva assunzione del rischio operativo da parte del concessionario, attraverso il controllo ex ante della sostenibilità del piano economico-finanziario.
Diversamente, la verifica disciplinata dall’art. 110 riguarda la congruità di specifici elementi dell’offerta economica e si colloca nell’eventuale successiva fase di verifica dell’anomalia dell’offerta.
La sentenza evidenzia inoltre che, nelle concessioni, il giudizio di anomalia presenta caratteristiche differenti rispetto agli appalti pubblici tradizionali, perché il concessionario opera all’interno di un sistema caratterizzato da una forte componente previsionale e dall’assunzione del rischio operativo.
Per questa ragione, osserva il Consiglio di Stato, la verifica di anomalia nelle concessioni implica un più ampio margine di opinabilità tecnico-discrezionale e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto in presenza di evidenti errori di fatto o di macroscopica irragionevolezza.
La pronuncia ribadisce inoltre che il rischio operativo tipico della concessione comprende non soltanto le oscillazioni della domanda, ma anche le scelte imprenditoriali relative all’organizzazione del servizio e alla gestione economica dell’operazione.
Mancata impugnazione degli atti sul PEF e limiti del ricorso: l’analisi del Collegio
Uno dei passaggi più rilevanti della decisione riguarda il profilo processuale.
Il Consiglio di Stato rileva infatti che la concorrente aveva impugnato soltanto gli atti relativi alla successiva verifica del costo della manodopera. Non erano stati invece contestati gli atti con cui la stazione appaltante aveva escluso la necessità della verifica di anomalia e approvato le valutazioni sulla sostenibilità del piano economico-finanziario.
Secondo il Collegio, se la contestazione era diretta a mettere in discussione la sostenibilità complessiva dell’offerta, la ricorrente avrebbe dovuto impugnare tempestivamente non solo gli atti del subprocedimento avviato ai sensi dell’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, ma anche la determinazione con cui era stata esclusa la verifica di anomalia e gli atti relativi alla valutazione di sostenibilità del PEF, nonché, eventualmente, la stessa lex specialis nella parte relativa ai criteri di verifica.
La mancata impugnazione di tali atti rendeva quindi inammissibile il motivo di ricorso.
È proprio su questo passaggio che il Consiglio di Stato chiarisce uno dei principi centrali della decisione, affermando che, nelle concessioni, la verifica di sostenibilità del piano economico-finanziario e la verifica di anomalia dell’offerta costituiscono verifiche autonome, fondate su presupposti differenti, che devono essere contestate separatamente.
La sentenza ribadisce inoltre che, proprio per la forte componente previsionale che caratterizza le concessioni, le valutazioni della stazione appaltante presentano un ampio margine di discrezionalità tecnica e possono essere sindacate dal giudice amministrativo soltanto in presenza di evidenti errori di fatto o di macroscopica irragionevolezza.
Costi della manodopera, organizzazione aziendale e discrezionalità tecnica della stazione appaltante
Il Consiglio di Stato affronta poi il tema delle giustificazioni rese dall’aggiudicataria sul costo della manodopera, ritenendo non condivisibile il ragionamento seguito dal TAR nel valutare insufficienti gli elementi forniti dalla società.
Secondo il Collegio, l’aggiudicataria aveva infatti indicato una serie di fattori organizzativi ed economici relativi alla propria struttura aziendale, alle economie di scala, alla presenza già consolidata sul territorio, alla gestione del personale, alla riduzione dell’assenteismo e all’efficienza organizzativa maturata attraverso l’esperienza nel settore.
Si trattava, secondo il Consiglio di Stato, di elementi che la stazione appaltante poteva legittimamente valorizzare nell’ambito della verifica di anomalia, anche in presenza di un costo della manodopera inferiore rispetto a quello stimato nella documentazione di gara.
La sentenza richiama inoltre il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il giudizio di anomalia deve essere svolto in termini complessivi e sintetici e non può trasformarsi in una ricerca esasperata di singole inesattezze o marginali profili di criticità.
Per questa ragione, osserva il Collegio, il concorrente che contesta l’esito positivo della verifica di anomalia non può limitarsi a dedurre genericamente l’inadeguatezza delle giustificazioni rese dall’aggiudicatario, ma deve dimostrare in modo puntuale l’effettiva inattendibilità dell’offerta nel suo complesso.
Nel caso esaminato, invece, le contestazioni formulate dalla ricorrente sono state ritenute prive di elementi tecnici sufficienti a dimostrare l’insostenibilità economica dell’offerta presentata dall’aggiudicataria.
Concessioni pubbliche e rischio operativo: le conclusioni del Consiglio di Stato
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello dell’aggiudicataria, riformato la sentenza del TAR e respinto il ricorso di primo grado, consolidando un principio destinato ad avere un peso rilevante nel futuro contenzioso sulle concessioni di servizi e sulla sostenibilità delle relative offerte economiche.
Entrando nel dettaglio, i giudici di Palazzo Spada affrontano uno dei punti più delicati del nuovo Codice dei contratti pubblici, cioè il rapporto tra verifica di anomalia dell’offerta e valutazione di sostenibilità del piano economico-finanziario, chiarendo che si tratta di verifiche autonome, fondate su presupposti differenti e collocate in momenti diversi della procedura.
Da qui deriva anche una conseguenza processuale particolarmente importante, perché il concorrente che intenda contestare la sostenibilità complessiva dell’offerta non può limitarsi a impugnare il solo subprocedimento previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, ma deve contestare tempestivamente anche gli atti con cui la stazione appaltante ha approvato le valutazioni relative al PEF.
Ma la sentenza assume rilievo soprattutto perché ribadisce una caratteristica tipica delle concessioni, spesso trascurata nel contenzioso. Diversamente dagli appalti tradizionali, infatti, nelle concessioni la sostenibilità dell’offerta dipende inevitabilmente da valutazioni previsionali, dall’assunzione del rischio operativo e dalla capacità imprenditoriale del concessionario di mantenere nel tempo l’equilibrio economico-finanziario dell’operazione.
Proprio per questo motivo, osserva il Consiglio di Stato, il giudizio espresso dalla stazione appaltante sulla congruità dell’offerta e sulla sostenibilità economica della concessione presenta un ampio margine di discrezionalità tecnica e non può essere rimesso in discussione attraverso contestazioni generiche o mediante una lettura frammentata delle singole voci di costo.
FAQ – Verifica di anomalia e sostenibilità del PEF nelle concessioni
La verifica di anomalia dell’offerta coincide con la verifica del PEF nelle concessioni?
No. Il Consiglio di Stato ha chiarito che, nelle concessioni disciplinate dal D.Lgs. n. 36/2023, la verifica di anomalia prevista dall’art. 110 e la verifica di sostenibilità del piano economico-finanziario prevista dall’art. 185 sono autonome, hanno finalità differenti e operano su piani distinti.
La verifica del PEF riguarda infatti l’equilibrio economico-finanziario complessivo della concessione e la reale assunzione del rischio operativo da parte del concessionario, mentre la verifica di anomalia riguarda la congruità di specifiche componenti dell’offerta economica, come il costo della manodopera o gli oneri aziendali della sicurezza.
Nelle concessioni il PEF deve essere sempre valutato dalla stazione appaltante?
Sì. Nelle concessioni il piano economico-finanziario rappresenta uno degli elementi centrali della procedura perché consente di verificare la sostenibilità economica dell’operazione e l’effettiva traslazione del rischio operativo al concessionario, come previsto dall’art. 177 del D.Lgs. n. 36/2023.
Per questa ragione, l’art. 185 del D.Lgs. n. 36/2023 prevede una specifica verifica di adeguatezza e sostenibilità del PEF.
È possibile contestare la sostenibilità del PEF impugnando soltanto la verifica di anomalia?
No. Questo è uno dei principi più importanti affermati dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2343/2026.
Secondo i giudici, il concorrente che intenda contestare la sostenibilità complessiva dell’offerta deve impugnare tempestivamente anche gli atti con cui la stazione appaltante ha approvato il piano economico-finanziario o ha escluso la necessità della verifica di anomalia.
Non è quindi sufficiente impugnare soltanto il subprocedimento previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023.
Qual è la differenza tra appalto e concessione nella verifica dell’anomalia?
Negli appalti pubblici tradizionali la verifica di anomalia è prevalentemente collegata alla sostenibilità immediata dell’offerta economica.
Nelle concessioni, invece, la valutazione è inevitabilmente influenzata da elementi previsionali, dall’equilibrio economico-finanziario dell’operazione e dall’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario.
Per questo motivo il giudizio della stazione appaltante presenta un margine più ampio di discrezionalità tecnica.
Il giudice amministrativo può sostituirsi alla stazione appaltante nella valutazione del PEF?
No. La sentenza ribadisce che le valutazioni sulla sostenibilità economica della concessione e sulla congruità dell’offerta rientrano nell’ambito della discrezionalità tecnica della stazione appaltante.
Il sindacato del giudice amministrativo resta quindi limitato ai casi di evidente errore di fatto, manifesta illogicità o macroscopica irragionevolezza.
Un costo della manodopera inferiore rispetto alle stime di gara comporta automaticamente l’anomalia dell’offerta?
No. Il Consiglio di Stato ha confermato che il costo della manodopera può risultare inferiore rispetto alle stime della documentazione di gara quando l’operatore economico dimostri l’esistenza di specifiche condizioni organizzative o imprenditoriali idonee a giustificare tale scostamento.
Tra gli elementi valorizzabili possono rientrare specifici fattori organizzativi ed economici legati alla struttura aziendale e all’esperienza maturata nella gestione del servizio.
Nelle concessioni cosa si intende per rischio operativo?
Il rischio operativo rappresenta l’elemento distintivo della concessione rispetto all’appalto pubblico tradizionale.
Ai sensi dell’art. 177 del D.Lgs. n. 36/2023, il concessionario assume il rischio legato alla gestione del servizio e all’andamento della domanda.
Questo significa che il concessionario assume il rischio connesso ai volumi effettivi del servizio e alla sostenibilità economica della gestione della concessione.
