È davvero necessario esplicitare un interesse pubblico quando si ordina la demolizione di un abuso edilizio? La realizzazione di un ampliamento di pochi metri quadrati può essere considerata una semplice tolleranza oppure è sufficiente a qualificare l’intervento come abuso edilizio? E ancora, il tempo trascorso tra il diniego di sanatoria e l’ordinanza di demolizione può incidere sul potere repressivo dell’amministrazione oppure si tratta di un elemento privo di rilievo?
Parlare di abusi edilizi non è mai semplice perché a monte occorre una corretta ricostruzione dello stato legittimo, cui deve seguire una verifica puntuale della corrispondenza con lo stato di fatto e, infine, una qualificazione attenta della difformità, che può assumere forme molto diverse, dalla tolleranza fino all’abuso totale.
In un contesto caratterizzato da titoli edilizi stratificati nel tempo e da una normativa che è cambiata più volte nel corso dei decenni, il ruolo della giustizia amministrativa diventa centrale, perché consente di applicare principi consolidati a casi concreti che, nella pratica, presentano sempre elementi di complessità.
È il caso della sentenza n. 2483 del 24 marzo 2026 con cui il Consiglio di Stato offre una risposta chiara e, soprattutto, molto utile sul piano operativo.
Ordine di demolizione dopo diniego di condono: il caso affrontato dal Consiglio di Stato
La vicenda prende avvio da un’ordinanza di demolizione relativa a un intervento realizzato in difformità da una variante al permesso di costruire, consistente in un ampliamento di poco più di sei metri quadrati che aveva comportato anche una modifica della sagoma dell’edificio.
Si trattava quindi di un intervento contenuto sotto il profilo dimensionale ma tutt’altro che irrilevante, perché incideva su elementi essenziali dell’organismo edilizio e, proprio per questo, poneva un problema di corretta qualificazione urbanistica.
Su quell’opera si erano già sviluppati due passaggi amministrativi che assumono un rilievo determinante nella lettura della sentenza, ossia il diniego di condono edilizio e il rigetto della richiesta di sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria, entrambi non impugnati e quindi divenuti definitivi.
Il giudice di primo grado aveva respinto il ricorso proposto contro l’ordinanza di demolizione e la parte aveva quindi proposto appello sostenendo, tra gli altri profili, che il provvedimento fosse carente di motivazione, che non fosse stato esplicitato un interesse pubblico attuale alla demolizione e che, in ragione della modesta entità dell’intervento, l’amministrazione avrebbe dovuto valutare una soluzione diversa, anche alla luce della possibile riconducibilità dell’opera nell’ambito delle tolleranze costruttive.
Abusi edilizi e ordine di demolizione: il quadro normativo di riferimento
Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è necessario richiamare con precisione il perimetro normativo entro cui si colloca la vicenda, perché è proprio da questo che discende la qualificazione dell’intervento e, di conseguenza, il regime sanzionatorio applicabile.
Il punto di partenza è il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che distingue gli interventi edilizi in funzione della loro incidenza sull’organismo edilizio e richiede il permesso di costruire per le ipotesi di ristrutturazione edilizia che comportano modifiche della sagoma e incremento di superficie o volume (ristrutturazione pesante), elementi che assumono un rilievo decisivo nel caso esaminato.
Sul piano sanzionatorio, lo stesso Testo Unico prevede come regola il ripristino dello stato dei luoghi, mentre la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria (c.d. fiscalizzazione) si configura come un’eccezione, rimessa a una valutazione dell’amministrazione e subordinata alla ricorrenza di specifiche condizioni, che nel caso concreto erano già state valutate e rigettate con un provvedimento divenuto definitivo.
A questo si aggiunge il profilo paesaggistico richiamato nel procedimento, che incide direttamente sulla possibilità di sanare l’intervento e rafforza la non assentibilità dell’opera.
Sul versante procedimentale, infine, rileva la Legge n. 241/1990, in particolare con riferimento all’obbligo di motivazione, che deve essere però letto alla luce della natura del potere esercitato, perché nei casi in cui l’amministrazione si limita a dare attuazione a un presupposto già definito, lo spazio per ulteriori valutazioni si riduce in modo significativo.
Ordine di demolizione come atto dovuto: i principi del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato costruisce il proprio ragionamento partendo da un elemento che nella pratica si rivela spesso decisivo, anche se non sempre viene adeguatamente valorizzato.
Nel caso di specie, l’ordinanza di demolizione non si configura come un atto autonomo, ma rappresenta la diretta conseguenza del precedente diniego di condono, che nel caso di specie non era stato impugnato ed era quindi divenuto definitivo.
Questo passaggio incide in modo determinante sull’intera vicenda, perché significa che la non sanabilità dell’intervento è già stata accertata e che, di conseguenza, l’amministrazione non è più chiamata a operare una scelta tra diverse opzioni, ma deve limitarsi a prendere atto di quella situazione e adottare la misura ripristinatoria.
In un contesto di questo tipo, lo spazio per valutazioni ulteriori si riduce fino ad annullarsi e, proprio per questo, non è necessario esplicitare un interesse pubblico ulteriore rispetto a quello che è già insito nel ripristino della legalità violata.
Allo stesso modo, il Consiglio di Stato esclude che la modesta entità dell’intervento possa incidere sulla sua qualificazione, perché l’opera ha comunque determinato un ampliamento e una modifica della sagoma dell’edificio, elementi che la rendono riconducibile alla ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. n. 380/2001 e che richiedono il permesso di costruire.
A questo si aggiunge un ulteriore profilo che la sentenza evidenzia con chiarezza, ossia l’incremento del carico urbanistico e l’impatto su un’area sottoposta a vincolo, circostanze che escludono la possibilità di considerare l’intervento assentibile.
I giudici di Palazzo Spada ribadiscono poi un principio ormai consolidato, ma ancora oggi centrale nella pratica applicativa, secondo cui l’illecito edilizio ha natura permanente, con la conseguenza che il tempo trascorso non incide sul potere di repressione dell’amministrazione.
Infine, con riferimento alla fiscalizzazione, viene chiarito che si tratta di una deroga alla regola della demolizione e che, proprio per questo, non può essere pretesa dal privato, soprattutto quando è già stata oggetto di un diniego divenuto definitivo.
Abusi edilizi, tolleranze e fiscalizzazione: una lettura tecnica della decisione
Il passaggio più interessante della sentenza riguarda il modo in cui viene affrontato il tema della modesta entità dell’abuso, che nella pratica rappresenta spesso il principale argomento utilizzato per ridimensionare la portata dell’intervento.
Il Consiglio di Stato chiarisce, in modo molto netto, che il punto non è quanto misura l’intervento, ma quali effetti produce sull’organismo edilizio e sull’assetto urbanistico.
Un ampliamento che incide sulla sagoma e determina un aumento della superficie utile interviene su parametri essenziali dell’edificio e, proprio per questo, non può essere ricondotto nell’ambito delle tolleranze, anche quando si tratta di superfici contenute. Le tolleranze, infatti, presuppongono scostamenti minimi e fisiologici rispetto al titolo edilizio, che non incidono in modo significativo sui parametri urbanistici e che, proprio per questo, non vengono qualificati come abuso.
Si tratta di un chiarimento importante, perché nella pratica si tende spesso a far coincidere la nozione di difformità minima con quella di irrilevanza urbanistica, mentre la sentenza ribadisce che la qualificazione dell’intervento dipende dalla sua natura e non dalla sua estensione.
Allo stesso modo, la decisione valorizza il ruolo del diniego di sanatoria, chiarendo che nel momento in cui questo diventa definitivo si cristallizza la qualificazione dell’intervento come abuso non sanabile e, di conseguenza, l’ordine di demolizione non è più una scelta da motivare, ma l’esito naturale di un percorso già definito.
Sul tema della fiscalizzazione, il Consiglio di Stato si inserisce in modo coerente in questo impianto e ne conferma la logica di fondo. La sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria non rappresenta infatti una soluzione alternativa sempre disponibile, ma una deroga alla regola del ripristino, che può operare solo in presenza di specifici presupposti e a seguito di una valutazione dell’amministrazione.
Non si tratta, quindi, di uno strumento che consente di “salvare” interventi comunque abusivi, ma di una misura eccezionale che interviene solo quando la demolizione non risulta praticabile nei termini previsti dalla legge. E proprio per questo, nel caso esaminato, il fatto che la richiesta fosse già stata rigettata con un provvedimento divenuto definitivo rendeva l’opzione demolitoria non solo legittima, ma sostanzialmente inevitabile.
Demolizione obbligatoria dopo diniego di sanatoria: le conclusioni operative
In conclusione, il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello, confermando la piena legittimità dell’ordine di demolizione e chiudendo la vicenda in modo coerente con il percorso amministrativo che si era già consolidato.
La decisione consente di individuare con chiarezza il punto in cui si gioca davvero la partita.
Quando il diniego di sanatoria diventa definitivo, infatti, si cristallizza la qualificazione dell’opera come abuso non sanabile e, a partire da quel momento, l’ordine di demolizione non rappresenta più una scelta dell’amministrazione, ma la naturale conseguenza di una situazione ormai definita.
In questo contesto, la dimensione dell’intervento perde rilievo se considerata isolatamente, il tempo trascorso non produce alcun effetto sanante e la fiscalizzazione non può essere invocata come soluzione alternativa, ma resta una misura eccezionale subordinata a presupposti specifici.
Il punto, quindi, si colloca sempre a monte, perché è sul diniego di sanatoria che si gioca la partita principale. Se quel provvedimento non viene impugnato, tutto ciò che segue si sviluppa all’interno di un perimetro ormai stabilizzato, nel quale la demolizione diventa, nella maggior parte dei casi, difficilmente evitabile.
