La disciplina del terzo condono si distingue da quella dei due precedenti per una diversa considerazione della sussistenza di eventuali vincoli paesaggistici, segnando il passaggio da un modello più elastico a un sistema decisamente più selettivo.
Se nei condoni introdotti dalla Legge n. 47/1985 e dalla Legge n. 724/1994 la presenza del vincolo lasciava spazio a valutazioni di compatibilità anche su interventi di una certa consistenza, con il D.L. n. 269/2003, convertito dalla Legge n. 326/2003, è stato introdotto un criterio molto più stringente.
In presenza di vincoli, infatti, la sanatoria è ammessa solo per interventi riconducibili alle cosiddette opere minori, vale a dire quelle che non comportano aumento di volume o di superficie e che si collocano nell’ambito della manutenzione straordinaria, del restauro o del risanamento conservativo.
Questo cambio di impostazione sposta il baricentro della valutazione sulla qualificazione dell’intervento edilizio.
Su questa diversa prospettiva si è soffermato il Consiglio di Stato con la sentenza del 15 aprile 2026, n. 2993, chiamato a pronunciarsi sulla possibilità di sanare un soppalco realizzato all’interno di un’unità immobiliare ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico. La vicenda consente di verificare come questi principi trovino applicazione in concreto.
Soppalco in area vincolata: terzo condono da escludere?
Il caso riguarda il diniego opposto a un’istanza di condono edilizio presentata per un intervento realizzato all’interno di un’unità immobiliare, consistente nella realizzazione di un soppalco di circa 36 mq, qualificato dal richiedente come superficie non residenziale, priva di impianti e non destinata a un uso abitativo.
L’amministrazione aveva respinto la domanda facendo leva, in modo sostanzialmente esclusivo, sulla presenza del vincolo paesaggistico, ritenendo tale circostanza sufficiente a escludere la possibilità di sanatoria ai sensi del D.L. n. 269/2003, in quanto intervento rientrante tra i cosiddetti abusi maggiori.
Il provvedimento era stato impugnato e il TAR aveva confermato l’impostazione dell’amministrazione, ritenendo che l’intervento non fosse compatibile con il quadro normativo applicabile, anche in ragione della sua incidenza sul carico urbanistico. In questa prospettiva, il soppalco era stato assimilato a un intervento di maggiore rilevanza edilizia.
Ne era scaturito l’appello con il quale il proprietario ha contestato:
- la qualificazione dell’intervento, sostenendo che il soppalco, per le sue caratteristiche costruttive e funzionali, non fosse idoneo a determinare un aumento della superficie utile né del carico urbanistico, trattandosi di uno spazio accessorio privo di autonomia e destinato esclusivamente a funzioni di servizio, riconducibile alla manutenzione straordinaria o al risanamento conservativo;
- la valutazione paesaggistica, evidenziando come il soppalco fosse interamente interno all’unità immobiliare, privo di qualsiasi visibilità dall’esterno e, quindi, non idoneo a incidere sui valori tutelati dal vincolo.
La questione sottoposta al Consiglio di Stato si è quindi concentrata su due piani tra loro strettamente collegati: la corretta qualificazione edilizia dell’intervento e la sua effettiva rilevanza rispetto al vincolo paesaggistico.
Terzo condono edilizio: limiti, opere minori e vincoli paesaggistici
Al centro della questione vi è l’applicazione dell’art. 32 del D.L. n. 269/2003, convertito dalla Legge n. 326/2003, che disciplina il cosiddetto terzo condono edilizio, applicabile alle opere realizzate entro il 31 marzo 2003.
Per gli interventi di maggiore rilevanza, come le nuove costruzioni e gli ampliamenti, la norma prevede limiti dimensionali precisi oltre i quali la sanatoria non è ammessa. In particolare:
- per le nuove costruzioni residenziali il limite è fissato in 750 mc per singola unità immobiliare e 3.000 mc complessivi;
- per gli ampliamenti è previsto un limite pari al 30% della volumetria esistente oppure, in alternativa, 750 mc.
L’intervento deve rientrare tra le tipologie di abuso espressamente individuate dal legislatore. Il riferimento tecnico è rappresentato dall’Allegato 1, che classifica gli abusi edilizi in sei tipologie (da 1 a 6), con un diverso regime ai fini della sanatoria e del calcolo dell’oblazione.
Il quadro cambia in modo significativo in presenza di vincoli. L’art. 32, comma 27, lett. d), stabilisce che, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, ambientale, idrogeologico o storico-artistico, la sanatoria è ammessa esclusivamente per interventi riconducibili alle cosiddette opere minori.
In questo ambito rientrano:
- gli interventi di restauro e risanamento conservativo (tipologie 4 e 5 dell’Allegato 1);
- gli interventi di manutenzione straordinaria;
- le opere o modalità esecutive non valutabili in termini di superficie o volume (tipologia 6).
Restano invece escluse le tipologie di abuso di maggiore incidenza, con la conseguenza che, in presenza di vincolo, la possibilità di ottenere il condono dipende dalla qualificazione dell’intervento come opera minore, in coerenza con l’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001.
A questo quadro si affianca la disciplina della tutela paesaggistica contenuta nel d.lgs. n. 42/2004 e nel d.P.R. n. 31/2017, che individua gli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica, tra cui le opere interne che non comportano alterazione dell’aspetto esteriore degli edifici.
Soppalco interno e condono edilizio: il criterio delle opere minori nel terzo condono
Il passaggio centrale della decisione sta nel richiamo all’art. 32, comma 27, lett. d) del D.L. n. 269/2003, laddove il Consiglio di Stato ha ribadito che, nel terzo condono, le opere realizzate in area vincolata possono essere sanate solo se riconducibili alle opere minori, cioè prive di aumento di volume o superficie e collocabili nell’ambito della manutenzione straordinaria, del restauro o del risanamento conservativo.
Il Collegio ha escluso che il soppalco possa essere qualificato in modo automatico, richiamando la necessità di una valutazione in concreto che tenga conto non della tipologia dell’opera in astratto, ma degli effetti che essa produce sull’organismo edilizio e sul suo utilizzo.
Quando un soppalco incide sul carico urbanistico e diventa ristrutturazione edilizia
Nel caso esaminato, l’intervento consisteva nella realizzazione di un soppalco interno, descritto come superficie non residenziale, priva di impianti e non destinata a un uso abitativo stabile, ma nonostante queste caratteristiche l’amministrazione lo aveva ricondotto a un intervento di maggiore rilevanza edilizia, ritenendolo idoneo a determinare un incremento del carico urbanistico senza svolgere una verifica puntuale delle sue caratteristiche effettive.
La qualificazione dell’intervento non dipende dalla mera presenza del soppalco, ma dalla sua incidenza sull’organismo edilizio: solo quando l’opera determina un incremento della superficie utile o del carico urbanistico essa può essere ricondotta alla ristrutturazione edilizia e, in presenza di vincolo, esclusa dalla sanatoria, mentre quando si limita a introdurre uno spazio accessorio, privo di autonomia funzionale e non idoneo a un utilizzo stabile, può rientrare nell’ambito delle opere minori.
Il riferimento è all’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, nel quale la distinzione tra manutenzione straordinaria, restauro e ristrutturazione è costruita sull’effettiva incidenza dell’intervento sull’edificio e sulle modalità di utilizzo degli spazi.
In questa prospettiva assumono rilievo elementi tecnici come l’altezza del piano intermedio, la sua concreta praticabilità, la presenza o meno di impianti, la funzione effettiva dello spazio e la capacità di generare carico urbanistico, mentre la dimensione, considerata isolatamente, non è sufficiente a determinare la qualificazione.
Vincolo paesaggistico e opere interne: quando manca una reale incidenza
Il Consiglio di Stato ha ricondotto la valutazione alla natura del vincolo paesaggistico, che tutela l’inquadramento visivo e percettivo del bene nel contesto, con la conseguenza che un’opera interna, non visibile dall’esterno e priva di effetti sui prospetti o sui volumi percepibili, non è idonea, in linea generale, a incidere sui valori tutelati.
Il Collegio ha richiesto una verifica concreta dell’idoneità lesiva, escludendo che il vincolo possa operare come limite automatico, perché in assenza di una incidenza effettiva il richiamo al vincolo resta un’affermazione astratta e non è sufficiente a sostenere il diniego.
Il ragionamento si è sviluppato in coerenza con il d.P.R. n. 31/2017, che esclude dall’autorizzazione paesaggistica le opere interne che non comportano alterazione dell’aspetto esteriore degli edifici, valorizzando il dato sostanziale della non percepibilità dell’intervento.
Condono in area vincolata: le verifiche tecniche decisive secondo il Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ha riformato la sentenza di primo grado e ha annullato il diniego di condono, ritenendo che la valutazione dell’amministrazione si fosse fermata a un livello formale, senza verificare in concreto né la natura dell’intervento né la sua effettiva incidenza sul vincolo paesaggistico.
La valutazione si articola su due livelli tra loro strettamente collegati:
- la qualificazione edilizia dell’intervento, con verifica dell’assenza di aumento di superficie utile e di carico urbanistico;
- la verifica della concreta incidenza sul vincolo paesaggistico.
Nel giudizio di primo grado questa verifica si era arrestata al dato formale della presenza del vincolo e a una qualificazione automatica dell’intervento, mentre il Consiglio di Stato ha richiesto una valutazione sostanziale fondata sulla concreta incidenza dell’opera.
La decisione non introduce un principio di condonabilità generalizzata dei soppalchi interni, ma esclude che la valutazione possa essere semplificata: la qualificazione edilizia e l’incidenza paesaggistica devono essere entrambe dimostrate e verificate in concreto.
È su questo doppio piano che si gioca la valutazione della sanatoria nelle aree vincolate.
