Un immobile oggetto di condono edilizio può essere interessato da interventi di ristrutturazione oppure resta confinato alla sola manutenzione? Il titolo in sanatoria “straordinaria” esaurisce davvero la vicenda urbanistica oppure lascia margini di incertezza nella qualificazione degli interventi successivi?
Se si prova a individuare uno dei temi sui quali, negli anni, tecnici della P.A., liberi professionisti e giurisprudenza hanno espresso posizioni spesso divergenti, è proprio quello degli effetti del condono edilizio sullo stato legittimo degli immobili. Un ambito che ha alimentato interpretazioni non sempre coerenti e un contenzioso diffuso, senza che si arrivasse a un principio realmente stabile.
Con la sentenza n. 2848 del 9 aprile 2026, il Consiglio di Stato interviene in modo chiaro su questo nodo, offrendo una lettura che, alla luce dell’attuale formulazione del comma 1-bis dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), sembra destinata a ridurre in maniera significativa le incertezze interpretative e a riportare il tema entro un perimetro più coerente con il dato normativo, senza lasciare spazio a quelle “zone grigie” che per anni hanno caratterizzato la materia.
Diniego di sanatoria e qualificazione dell’intervento edilizio: la vicenda oggetto del giudizio
La vicenda ha riguardato il rigetto, da parte del Comune, di un’istanza di accertamento di conformità presentata ai sensi degli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380/2001, accompagnata da richiesta di compatibilità paesaggistica.
L’istanza aveva ad oggetto una serie di interventi eseguiti all’interno di locali già interessati da un permesso di costruire in sanatoria rilasciato nel 2006, che aveva legittimato le precedenti trasformazioni edilizie. Si trattava quindi di un immobile la cui attuale configurazione derivava da un titolo in sanatoria, rilevante ai fini della successiva qualificazione degli interventi.
Le opere consistevano nella chiusura del fronte di una struttura, nella realizzazione di una camera d’aria, nella demolizione di alcune strutture interne e nella creazione di nuovi spogliatoi e servizi, interventi qualificati dal richiedente come opere interne prive di incremento volumetrico.
Il Comune aveva ritenuto tali opere riconducibili a una “nuova opera”, escludendo quindi la possibilità di sanatoria tramite SCIA ex art. 37 del d.P.R. n. 380/2001 e ricondotto il caso all’ambito dell’art. 36, anche in considerazione della localizzazione dell’immobile in area sottoposta a vincolo paesaggistico.
Il TAR aveva confermato questa impostazione, ritenendo che l’intervento avesse determinato la creazione di un locale completamente chiuso e destinato ad attività commerciale e sostenendo, in linea con un orientamento risalente, che un immobile già oggetto di sanatoria non acquisirebbe una piena legittimità urbanistica, potendo essere interessato soltanto da interventi manutentivi.
Avverso tale decisione è stato proposto appello, con cui si è contestata sia la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione sia, soprattutto, il presupposto giuridico secondo cui la presenza di un precedente titolo in sanatoria limiterebbe la possibilità di realizzare interventi ulteriori diversi dalla manutenzione.
Stato legittimo e interventi edilizi: il quadro normativo di riferimento
Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è necessario richiamare il quadro normativo del d.P.R. n. 380/2001, e in particolare il rapporto tra qualificazione degli interventi edilizi e definizione dello stato legittimo.
L’art. 3 individua le categorie di intervento edilizio, tra cui la ristrutturazione edilizia, che ricomprende anche interventi di trasformazione dell’organismo edilizio che non comportano aumento di volumetria o superficie utile, elemento che assume rilievo decisivo nei casi in cui si discuta della natura dell’intervento realizzato.
Gli artt. 36 e 37 disciplinano gli strumenti di sanatoria, distinguendo tra accertamento di conformità e regolarizzazione degli interventi eseguiti in assenza o difformità dal titolo edilizio.
Il punto di equilibrio del sistema è però rappresentato dall’art. 9-bis, comma 1-bis, che definisce lo stato legittimo dell’immobile, includendo espressamente tra i titoli rilevanti anche quelli rilasciati in sanatoria. Si tratta di una disposizione che ha inciso profondamente sull’impostazione tradizionale, superando una lettura parcellizzata dei titoli edilizi e introducendo una visione unitaria della legittimazione urbanistica.
Su questo aspetto si è soffermata più volte anche la prassi applicativa e la dottrina tecnica, proprio perché la norma consente di ricostruire la legittimità dell’immobile tenendo conto dell’intera sequenza dei titoli, compresi quelli in sanatoria (senza distinzione tra ordinaria e straordinaria).
È proprio questo passaggio a risultare decisivo, perché consente di affermare che il titolo in sanatoria non si esaurisce nella rimozione dell’abuso originario, ma contribuisce a definire lo stato legittimo dell’immobile, incidendo direttamente sulla possibilità di realizzare interventi successivi.
Immobile condonato e piena legittimità urbanistica: i principi del Consiglio di Stato
Il passaggio centrale della sentenza riguarda proprio la natura giuridica dell’immobile oggetto di sanatoria.
Il Consiglio di Stato prende atto dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale risalente secondo cui un immobile condonato potrebbe essere interessato esclusivamente da interventi manutentivi, ma ne supera apertamente l’impostazione, ritenendo preferibile una diversa lettura alla luce dell’attuale assetto normativo.
Il Collegio lo afferma in modo estremamente chiaro, con un passaggio che merita di essere riportato integralmente:
“pur se secondo una consolidata ma risalente giurisprudenza un immobile condonato può essere oggetto solo di interventi manutentivi e non di nuove opere, appare preferibile ritenere, sulla base dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, che un immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito, ivi inclusa la ristrutturazione edilizia, posto che il rilascio del titolo in sanatoria, pur costituendo una fattispecie eccezionale di legge, alla luce del generale principio dell’ordinamento italiano ed eurounitario di certezza del diritto, che non ammette zone “grigie”…”.
Il riferimento alla necessità di evitare “zone grigie” non è solo espressivo ma sostanziale, perché il Consiglio di Stato collega la piena legittimazione dell’immobile ai principi di certezza del diritto, richiamando un’esigenza sistemica dell’ordinamento che impone di escludere situazioni intermedie o incerte nella qualificazione urbanistica dei beni.
Da questa impostazione discende una conseguenza molto precisa: il rilascio del titolo in sanatoria deve conferire all’immobile una piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio, ponendolo sullo stesso piano di un immobile legittimamente assentito e rendendolo suscettibile degli stessi interventi edilizi, ivi inclusa la ristrutturazione.
Ristrutturazione edilizia, stato legittimo e certezza del diritto: l’analisi tecnica
Una volta chiarito il principio generale, il Consiglio di Stato ha esaminato la natura degli interventi realizzati, ricostruendoli alla luce della disciplina di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001.
Il Collegio ha ritenuto che le opere dovessero essere ricondotte alla ristrutturazione edilizia, evidenziando come non vi fosse stato alcun aumento di superficie utile o di volume e come gli interventi si collocassero integralmente all’interno della consistenza già legittimata con il precedente titolo in sanatoria. Si trattava, in sostanza, di modifiche interne, con la sola chiusura di un lato di una struttura già esistente, senza incidenza sul carico urbanistico.
In questo contesto, la qualificazione operata dal Comune e condivisa dal TAR come “nuova opera” è stata ritenuta non coerente con la reale situazione di fatto e priva di adeguata motivazione, con conseguente necessità di riesaminare l’intervento alla luce della corretta categoria edilizia .
Da questa ricostruzione discende anche il superamento delle valutazioni sul profilo paesaggistico. In assenza di incremento di superfici o volumi e trattandosi di opere interne prive di incidenza sull’aspetto esteriore, il procedimento non avrebbe dovuto essere arrestato, ma condotto alla corretta verifica della riconducibilità dell’intervento alle ipotesi escluse dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi del d.P.R. n. 31/2017 .
Ma il punto più rilevante, sotto il profilo tecnico e sistematico, è un altro e va oltre il singolo caso.
Se il titolo in sanatoria è idoneo a conferire piena legittimità urbanistica all’immobile, come affermato dal Consiglio di Stato, allora appare sempre meno sostenibile quella lettura ancora diffusa nella prassi amministrativa che continua a trattare gli immobili condonati come realtà giuridicamente “indebolite”, sulle quali sarebbe possibile intervenire solo in modo limitato.
In questa prospettiva, il principio affermato dalla sentenza consente di ricondurre a sistema il rapporto tra sanatoria e stato legittimo, chiarendo che il titolo in sanatoria non si limita a rimuovere l’abuso originario, ma concorre a definire lo stato legittimo dell’immobile, incidendo direttamente sulla possibilità di realizzare interventi successivi.
Il vero tema diventa allora quello della certezza del diritto. Continuare ad ammettere interpretazioni che, a distanza di anni dal rilascio del titolo, rimettono in discussione la piena utilizzabilità edilizia dell’immobile significa alimentare quelle “zone grigie” che il Consiglio di Stato ha espressamente ritenuto incompatibili con l’ordinamento.
Per questo il principio affermato nella sentenza non può essere letto come una soluzione isolata, ma può essere valorizzato come criterio interpretativo generale, idoneo a guidare l’azione delle amministrazioni e l’attività dei tecnici, riducendo il contenzioso e restituendo coerenza al sistema.
In definitiva, non è più la sequenza storica degli abusi e delle relative regolarizzazioni a condizionare gli interventi successivi, ma la condizione giuridica attuale dell’immobile, così come risultante dai titoli edilizi che ne hanno consolidato la legittimità.
Immobili condonati e interventi successivi: le conclusioni operative
La decisione del Consiglio di Stato è chiara nel suo esito, con l’accoglimento dell’appello, la riforma della sentenza di primo grado e l’annullamento degli atti impugnati, ma il suo valore non sta solo nella soluzione del caso concreto, quanto nel principio che viene finalmente affermato in modo esplicito.
Per anni il tema degli immobili condonati è rimasto sospeso in una sorta di limbo interpretativo, dove alla legittimazione formale dell’immobile non è mai corrisposta una piena legittimazione sostanziale. Si è continuato, in molti casi, a trattare questi immobili come se fossero qualcosa di diverso rispetto a quelli originariamente assentiti, quasi fossero segnati da un vizio permanente capace di limitarne nel tempo le possibilità di trasformazione.
La sentenza interviene proprio su questo punto e lo fa con un approccio che, prima ancora che innovativo, appare coerente con il sistema. Se il titolo in sanatoria esiste ed è stato rilasciato, l’ordinamento non può continuare a considerare quell’immobile come una realtà “a metà”, pienamente legittima solo fino a un certo punto e poi nuovamente discutibile al primo intervento successivo. È esattamente questa impostazione che alimenta le “zone grigie” richiamate dal Consiglio di Stato e che, nella pratica, si traduce in incertezza, contenzioso e difficoltà operative per tecnici e amministrazioni.
È qui che il principio affermato dalla sentenza assume un valore che va oltre il singolo caso. Perché se si riconosce che l’immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica, allora diventa difficile continuare a sostenere che su di esso possano essere realizzati solo interventi limitati o che ogni trasformazione debba essere letta con un sospetto ulteriore rispetto a quello che si avrebbe per un immobile ordinario.
Il passaggio diventa quindi inevitabile. Il titolo in sanatoria non può essere visto come un punto di arrivo debole, ma come un elemento che definisce in modo stabile la condizione giuridica dell’immobile. Da quel momento in poi, la valutazione degli interventi successivi deve essere condotta secondo le regole ordinarie, verificando la loro effettiva incidenza su volume, superficie e carico urbanistico, senza sovrapporre letture implicite o limitazioni che non trovano riscontro nel dato normativo.
In questa prospettiva, la sentenza segna un punto di svolta perché sposta definitivamente l’attenzione dalla storia dell’abuso alla condizione attuale dell’immobile. Ed è proprio questo cambio di prospettiva che può contribuire a ridurre quella conflittualità interpretativa che ha caratterizzato per anni la materia.
Se questo principio troverà continuità nelle future decisioni e nella prassi amministrativa, potrà finalmente consolidarsi un approccio più lineare e prevedibile, capace di restituire certezza ai rapporti giuridici e di ridurre un contenzioso che, troppo spesso, è nato proprio dall’assenza di una posizione chiara sul valore del condono edilizio.
