Le amministrazioni chiamate a partecipare alla conferenza di servizi prevista dall’art. 38 del Codice appalti possono sottrarsi ai tempi fissati dalla norma? Esistono margini per ritenere che alcuni uffici, soprattutto quelli che operano su interessi sensibili, possano gestire diversamente termini, proroghe o richieste istruttorie? Oppure il perimetro disegnato dall’art. 38, anche nei richiami alla Legge n. 241/1990, è destinato a valere per tutte le amministrazioni senza eccezioni?
Ha risposto a queste domande il Supporto Giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) con il parere n. 4068 del 2 marzo 2026, che aiuta a leggere l’art. 38 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti).
Il quesito al MIT sulla conferenza di servizi (art. 38, Codice Appalti)
Il dubbio nasce da una questione operativa ben precisa. Nell’ambito della conferenza di servizi disciplinata dall’art. 38 del Codice dei contratti, ci si è chiesti se tutte le amministrazioni chiamate a esprimersi siano effettivamente vincolate alle tempistiche fissate dalla norma.
Il punto riguarda soprattutto gli uffici che operano su interessi sensibili, come quelli competenti in materia culturale o sanitaria. La questione, in sostanza, è questa. Queste amministrazioni devono rispettare integralmente i termini della conferenza, comprese le regole su proroghe e richieste di integrazione, oppure possono muoversi con margini diversi rispetto al modello delineato dall’art. 38 e ai richiami alla legge n. 241/1990?
È un passaggio che pesa davvero, perché incide sulla tenuta del procedimento e sulla sua capacità di garantire tempi certi e regole uguali per tutti.
Codice Appalti e Legge n. 241/1990: il quadro normativo da cui partire
Per orientarsi nella risposta del MIT conviene partire dai passaggi essenziali dell’art. 38 del Codice, che costruisce il modello procedimentale entro cui si muove la conferenza di servizi.
La norma chiarisce subito un punto. L’approvazione dei progetti avviene in conformità alla Legge n. 241/1990 e alle discipline di settore. Non è un richiamo formale, ma l’indicazione di un perimetro preciso, dentro cui il procedimento resta ancorato ai principi generali del diritto amministrativo, pur con una forte spinta verso la semplificazione e la concentrazione delle decisioni.
Quando non ricorre l’ipotesi del comma 2 dell’art. 38, il procedimento si sviluppa attraverso una conferenza di servizi semplificata ai sensi dell’art. 14-bis della Legge n. 241/1990. Si tratta quindi di una modalità asincrona, in cui le amministrazioni partecipano esprimendo le proprie determinazioni entro termini già definiti.
Su questo punto la norma è molto netta. La conferenza si chiude entro sessanta giorni dalla convocazione. È ammessa una sola proroga, non superiore a dieci giorni, e solo su richiesta motivata delle amministrazioni preposte alla tutela degli interessi indicati dall’art. 14-quinquies della Legge n. 241/1990.
All’interno di questo schema opera il meccanismo del silenzio-assenso. L’assenso si considera acquisito non solo quando l’amministrazione non si esprime nei termini o è assente, ma anche quando il dissenso è privo di motivazione o riguarda profili estranei all’oggetto della conferenza.
Un altro passaggio che va tenuto fermo riguarda il contenuto delle determinazioni. L’art. 38 non consente dissensi meramente oppositivi. L’amministrazione è chiamata a indicare prescrizioni e misure che rendano compatibile l’opera e possibile l’assenso, nel rispetto dei principi di proporzionalità, efficacia e sostenibilità finanziaria. E questa regola si applica senza eccezioni a tutte le amministrazioni coinvolte, comprese quelle competenti in materia urbanistica, paesaggistica, archeologica e del patrimonio culturale.
Restano ferme, infine, le disposizioni speciali previste per particolari tipologie di opere, tra cui quelle legate agli interventi PNRR, che continuano a operare nei limiti espressamente stabiliti dal legislatore.
Parere MIT n. 4068 del 2 marzo 2026, i principi espressi
Il MIT costruisce la propria risposta partendo da una lettura sistematica dell’art. 38, mettendo in evidenza la finalità della norma, che è quella di concentrare, coordinare e accelerare le valutazioni delle amministrazioni coinvolte.
Dentro questa impostazione emergono alcuni passaggi che vale la pena tenere fermi.
Il procedimento si svolge secondo il modello della conferenza di servizi semplificata e si chiude entro sessanta giorni dalla convocazione. È possibile una sola proroga, non superiore a dieci giorni, e solo su richiesta motivata delle amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili. Se si guarda al sistema nel suo insieme, il limite è definito. La durata complessiva della conferenza non può superare settanta giorni.
Il MIT richiama poi in modo esplicito il funzionamento del silenzio-assenso. L’assenso si considera acquisito non solo quando l’amministrazione non si esprime nei termini o è assente, ma anche quando il dissenso non è motivato oppure riguarda questioni estranee all’oggetto della conferenza.
Un altro passaggio riguarda il contenuto delle determinazioni. Le amministrazioni non possono limitarsi a esprimere un dissenso generico, ma sono tenute a formulare un dissenso qualificato e costruttivo, indicando prescrizioni adeguate e proporzionate che consentano di superarlo. E questa regola si applica senza deroghe a tutte le amministrazioni partecipanti, comprese quelle competenti in materia culturale, paesaggistica e archeologica.
Il chiarimento più rilevante arriva però sul piano dell’ambito applicativo. Il MIT non introduce distinzioni legate alla natura dell’amministrazione coinvolta e richiama espressamente le sole eccezioni previste dal legislatore, in particolare ai commi 2 e 14 dell’art. 38. Al di fuori di questi casi, la disciplina si applica nella generalità delle ipotesi, secondo un modello unitario che non ammette deroghe implicite.
Conferenza di servizi e amministrazioni sensibili, l’analisi tecnica del parere
Il parere segue una linea piuttosto netta. Il MIT non costruisce distinzioni in base al tipo di amministrazione coinvolta, ma legge l’art. 38 nella sua struttura complessiva.
Il punto, alla fine, è piuttosto netto. L’art. 38 definisce un modello procedimentale unitario. Una volta attivata la conferenza, tutte le amministrazioni partecipanti sono chiamate a muoversi dentro quel perimetro, senza che la natura dell’interesse curato possa, di per sé, giustificare scostamenti dal quadro normativo.
Questa impostazione si coglie bene su due piani.
Il primo riguarda i tempi. Il termine di conclusione della conferenza rappresenta un limite procedimentale preciso, che può essere esteso solo nei casi puntuali previsti dal comma 9.
Il secondo riguarda il contenuto delle determinazioni. Il dissenso non può essere generico o meramente oppositivo, ma deve essere motivato e accompagnato da prescrizioni adeguate e proporzionate all’intervento.
Dentro questo schema, anche le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili restano pienamente inserite nel modello delineato dall’art. 38. La natura dell’interesse curato non incide né sui termini né sulle modalità di espressione delle determinazioni. L’unico spazio differenziato è quello espressamente previsto dalla norma in tema di proroga, che però resta interno a un limite temporale già definito.
La conclusione a cui arriva il MIT si muove in questa direzione. Salve le eccezioni espressamente previste, il procedimento si applica nella generalità dei casi come sede prioritaria e partecipata, costruita per concentrare in un unico passaggio le valutazioni delle amministrazioni coinvolte.
Conferenza di servizi ex art. 38, le indicazioni operative
Dal parere si ricavano alcune indicazioni operative che meritano attenzione.
Non è possibile individuare, in via interpretativa, amministrazioni sottratte al regime dell’art. 38 per il solo fatto di essere titolari di competenze su interessi sensibili. Il procedimento si applica a tutte le amministrazioni partecipanti, comprese quelle operanti in materia ambientale, paesaggistica, culturale e sanitaria, salvo le eccezioni espressamente previste dai commi 2 e 14.
Sul piano operativo questo si traduce in alcuni passaggi che difficilmente possono essere messi in discussione. I termini della conferenza devono essere considerati vincolanti, la proroga può essere utilizzata solo nei limiti previsti dal comma 9 e il dissenso deve essere sempre motivato e accompagnato da prescrizioni adeguate e proporzionate all’intervento.
Il quadro che emerge è piuttosto definito. L’art. 38 costruisce un procedimento concentrato, con tempi definiti e regole comuni per tutte le amministrazioni coinvolte. Il parere del MIT si muove lungo questa linea e chiude lo spazio a letture che, nella pratica, tendevano a rimettere in discussione questo assetto.
