Quando un appalto di forniture può essere considerato realmente “senza posa in opera” ai fini dell’art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023? E cosa accade se la documentazione di gara esclude la presenza di costi della manodopera ma impone agli operatori di indicarli nell’offerta economica, precisando addirittura che il loro valore non può essere pari a zero?
Dubbi non peregrini, perché dalla loro risoluzione dipende l’applicazione o meno di una causa di esclusione espressamente prevista dal Codice dei contratti pubblici e, soprattutto, perché negli appalti di forniture il confine tra semplice consegna del bene e attività ulteriori necessarie a renderlo utilizzabile non è sempre così immediato da individuare.
A chiarire il punto ha pensato la sentenza del Consiglio di Stato del 2 settembre 2026, n. 6755, che offre indicazioni interessanti non soltanto sulla manodopera, ma anche sul modo in cui devono essere verificati i requisiti economico-finanziari quando la lex specialis delimita puntualmente le forniture rilevanti.
Forniture con montaggio e assemblaggio: quando vanno indicati i costi della manodopera
La controversia nasce dall’aggiudicazione di un lotto di una gara per la fornitura di attrezzature e materiali di consumo.
Per quanto qui interessa, l’impresa ricorrente aveva contestato l’aggiudicazione sotto due distinti profili: il possesso del requisito di capacità economico-finanziaria e la mancata indicazione dei costi della manodopera, che l’aggiudicataria aveva quantificato in misura pari a zero.
Il TAR aveva respinto il ricorso, mentre il Consiglio di Stato, esaminando innanzitutto proprio la censura relativa alla manodopera e successivamente anche quella relativa al requisito economico-finanziario, è arrivato a una conclusione diversa.
Costi della manodopera: cosa prevede l’art. 108 del Codice
La questione ruota attorno all’art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui nell’offerta economica l’operatore deve indicare, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali sostenuti per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, con l’eccezione delle forniture senza posa in opera e dei servizi di natura intellettuale.
Non è quindi necessario stabilire se ogni appalto di fornitura comporti necessariamente l’indicazione dei costi della manodopera, perché la stessa disposizione prevede espressamente un’eccezione, quanto piuttosto di comprendere se quella specifica fornitura potesse davvero essere ricondotta all’ipotesi esclusa dall’obbligo.
Lex specialis contraddittoria e costi della manodopera: quale clausola applicare
La documentazione di gara conteneva indicazioni difficilmente conciliabili.
Il disciplinare affermava che per le forniture oggetto dell’appalto non erano previsti oneri per manodopera e costi della sicurezza, ma altre disposizioni dello stesso documento andavano nella direzione opposta, imponendo di indicare, a pena di esclusione e ai sensi dell’art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023, l’importo dei costi della manodopera, specificando espressamente che tale importo non avrebbe potuto essere pari a zero.
Lo stesso disciplinare ribadiva inoltre l’obbligo di indicare in offerta i costi della manodopera e gli oneri aziendali, mentre anche il modello di offerta economica predisposto dalla stazione appaltante prevedeva una distinta indicazione della relativa voce. L’aggiudicataria aveva invece indicato costi della manodopera pari a zero.
Il TAR aveva risolto la contraddizione valorizzando la natura dell’affidamento come fornitura senza posa in opera e, quindi, l’eccezione prevista dall’art. 108, comma 9, mentre il Consiglio di Stato ha seguito un percorso differente, perché per qualificare l’appalto non si è fermato alla definizione utilizzata in una singola clausola, ma considera l’insieme delle prestazioni richieste all’affidatario.
Fornitura senza posa in opera: il ruolo di montaggio e assemblaggio
In particolare, il capitolato comprendeva la fornitura di prodotti per i quali l’aggiudicatario avrebbe dovuto provvedere anche alle attività necessarie a renderli funzionanti.
Per questo motivo, secondo il Collegio, l’oggetto dell’appalto non poteva essere considerato una mera fornitura, perché comprendeva anche una parte, pur minima, di manodopera.
Una volta ricostruito in questi termini l’oggetto dell’affidamento, cambia anche il modo di risolvere il contrasto tra le clausole della lex specialis. Secondo il Consiglio di Stato, era la disposizione secondo cui per le forniture non erano previsti oneri per manodopera e costi della sicurezza a dover essere considerata un refuso.
La conclusione deriva da una lettura complessiva degli atti di gara: il capitolato prevedeva attività di montaggio e assemblaggio, il disciplinare imponeva l’indicazione dei costi della manodopera e stabiliva che questi non potessero essere pari a zero, il modello predisposto dalla stazione appaltante conteneva la relativa voce e la stessa documentazione individuava il CCNL Servizi Ambientali quale contratto collettivo applicato.
Nel complesso, gli atti di gara delineavano quindi un affidamento nel quale la manodopera assumeva un rilievo effettivo, rendendo isolata e incoerente la previsione che ne escludeva i relativi costi. Da qui la conclusione del Consiglio di Stato, che ha qualificato quella clausola come un refuso e ha superato l’impostazione seguita dal giudice di primo grado.
Costi della manodopera pari a zero: perché l’offerta è risultata carente
Le conseguenze sulla posizione dell’aggiudicataria discendono direttamente da questa ricostruzione.
Se l’appalto non poteva essere considerato una mera fornitura priva di manodopera, l’indicazione di un valore pari a zero non risultava conforme né all’art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023, né alla disciplina della procedura, che richiedeva espressamente l’indicazione dei costi a pena di esclusione e vietava che il relativo importo fosse pari a zero.
Di conseguenza, l’offerta economica è risultata carente sotto questo profilo.
Requisito economico-finanziario: fatturato e forniture rilevanti secondo la lex specialis
In relazione al requisito economico-finanziario, il disciplinare prevedeva che, in caso di partecipazione a più lotti, il concorrente avrebbe dovuto possedere un fatturato medio almeno pari alla somma degli importi corrispondenti.
L’esame dei bilanci evidenziava una media annua inferiore a quella richiesta dalla lex specialis, ma anche proveniente in parte da forniture diverse da quelle individuate dagli atti di gara, diversamente invece da quanto ritenuto dal TAR.
Secondo Palazzo Spada, il disciplinare individuava analiticamente i prodotti oggetto della fornitura e, proprio attraverso questa delimitazione, consentiva di stabilire quali precedenti forniture potessero essere considerate ai fini del requisito; tra questi prodotti non comparivano quelli indicati dall’aggiudicataria e che andavano quindi esclusi dal calcolo, perché aventi natura e caratteristiche differenti rispetto al materiale specificamente individuato dagli atti di gara.
Forniture e costi della manodopera: le indicazioni operative per le gare
L’appello è stato quindi accolto, con annullamento del provvedimento di aggiudicazione. La pronuncia mostra quanto possa essere rischioso qualificare una prestazione guardando soltanto al suo oggetto principale o alla denominazione formale utilizzata nel disciplinare.
Per esempio, in un appalto di forniture, i costi della manodopera potrebbero essere presenti se sono previste attività ulteriori rispetto alla consegna, come montaggio o assemblaggio, che comportino l’effettivo impiego di personale.
Anche per questo è importante che gli atti di gara abbiano coerenza interna e che capitolato, disciplinare e modello di offerta si muovano nella stessa direzione, senza clausole contraddittorie con risvolti sulla partecipazione e, come dimostra questa vicenda, sul successivo contenzioso.
