Il ribasso offerto in gara si calcola sull’intero importo dell’appalto o solo sulla parte ribassabile, senza i costi della manodopera? Se un’impresa indica costi della manodopera più alti di quelli stimati dalla stazione appaltante, il suo ribasso dice ancora quanto è conveniente l’offerta? E un’offerta con il ribasso più alto può vincere la gara anche se, alla fine, costa di più all’amministrazione?
A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 7228 del 30 settembre 2026, che mette al centro non il metodo di calcolo del ribasso ma il prezzo reale dell’offerta. Quando il concorrente porta nel prezzo complessivo un proprio costo della manodopera superiore alla stima di gara, il ribasso nominale non misura più la reale convenienza dell’offerta e la formula del punteggio economico, letta alla luce del principio del risultato, non può premiare chi alla fine chiede di più alla stazione appaltante.
Gara per l’igiene urbana, ribasso nominale e prezzo complessivo non coincidono
Il caso oggetto della sentenza riguarda una procedura aperta, con bando ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), indetta da una centrale unica di committenza per l’affidamento biennale del servizio di igiene urbana con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV). I concorrenti dovevano offrire un ribasso percentuale unico sul solo costo del servizio, perché la base di gara qualificava costo della manodopera e oneri per la sicurezza come non ribassabili, e indicare il proprio costo della manodopera; il punteggio economico era attribuito con una formula bilineare basata sul ribasso dichiarato.
Con questo meccanismo l’aggiudicataria otteneva il punteggio economico massimo con un ribasso quasi doppio rispetto a quello della seconda classificata, un raggruppamento temporaneo con un punteggio tecnico più alto, e prevaleva per poco più di mezzo punto. Il suo prezzo complessivo era però più alto, perché nel totale aveva inserito un costo della manodopera sensibilmente superiore alla stima di gara, mentre quello del raggruppamento era sostanzialmente allineato.
In primo grado il TAR Puglia, sede di Lecce, annullava l’aggiudicazione ritenendo che il ribasso andasse riferito all’intero importo a base d’asta. In appello l’aggiudicataria difendeva sia il calcolo sulle voci ribassabili sia l’inserimento nel totale del proprio costo della manodopera, sostenendo che un eventuale errore avrebbe giustificato al più una correzione dell’offerta; con appello incidentale il raggruppamento lamentava che quel maggior costo rendesse fittizio il ribasso avversario e riproponeva la tesi dell’esclusione.
Costi della manodopera e ribasso, cosa prevede il Codice dei contratti?
Per comprendere la decisione dei giudici di Palazzo Spada dobbiamo circoscrivere il quadro normativo di riferimento.
Perno della vicenda è l’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, per determinare l’importo posto a base di gara, individua nei documenti di gara i costi della manodopera, che insieme ai costi della sicurezza «sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso», ferma la possibilità per l’operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
Lo scorporo dei costi della manodopera obbliga la stazione appaltante a quantificare e rendere visibile negli atti di gara la quota del corrispettivo destinata al personale; se questo comporti anche la sottrazione di quella quota alla base su cui si applica il ribasso è, invece, questione su cui la giurisprudenza non ha dato risposte univoche.
Accanto a questa regola, l’art. 108, comma 9, impone al concorrente di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, che confluiscono poi nella valutazione delle offerte anormalmente basse dell’art. 110. Sul versante dei principi rilevano il principio del risultato (art. 1) e quelli di trasparenza e non discriminazione legati all’accesso al mercato (art. 3), che l’art. 4 eleva a criteri di interpretazione del Codice, oltre alla tassatività delle cause di esclusione (art. 10).
Ribasso sulle voci ribassabili, ma il confronto si fa sul prezzo reale
Alla luce di questo quadro, i giudici d’appello ritengono anzitutto corretto riferire il ribasso percentuale unico alle sole voci ribassabili, come prevedevano espressamente il disciplinare e il modello di offerta, leggendo l’art. 41, comma 14, nel senso che i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non sono soggetti a ribasso. Nello stesso senso la sentenza richiama una precisazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), secondo cui il ribasso incide sulla parte ribassabile e il concorrente indica separatamente il proprio costo della manodopera ai fini dell’art. 108, comma 9. Su questo punto il motivo dell’aggiudicataria è fondato e la lettura del TAR viene corretta.
Il nodo, però, non attiene al metodo di calcolo, applicato allo stesso modo da entrambe le concorrenti, ma al costo della manodopera che il modello di offerta sommava alla voce ribassabile scontata. Per il Consiglio di Stato il ribasso nominale dell’aggiudicataria è privo di corrispondenza con la reale convenienza dell’offerta, perché il maggior sconto risulta compensato da un costo della manodopera autonomamente determinato e superiore al parametro di gara, che ne neutralizza l’incidenza economica. La formula bilineare finisce così per premiare un dato che non rispecchia la vantaggiosità dell’offerta.
Nelle gare all’offerta economicamente più vantaggiosa l’obiettivo è selezionare l’offerta complessivamente più conveniente, e per questo le formule di attribuzione dei punteggi vanno interpretate in modo da non produrre risultati paradossali o contrari alla causa del contratto. Premiare un corrispettivo più oneroso dietro un ribasso più alto sarebbe contrario, ricordano i giudici, al principio del risultato e ai principi di trasparenza, non discriminazione e c.d. par condicio, perché un meccanismo di questo tipo altera la comparabilità tra le offerte e vizia il risultato della procedura, tanto più quando il punteggio più alto va a un’offerta tecnicamente inferiore.
L’offerta va esclusa o corretta dalla stazione appaltante?
A completamento della motivazione, i giudici escludono entrambe le strade. Le cause di esclusione sono tassative ai sensi dell’art. 10 e nessuna era prevista per un’offerta formulata in quel modo, come aveva già rilevato il TAR.
Neppure la stazione appaltante avrebbe potuto modificare l’offerta, perché la stessa aggiudicataria ne difende in appello la correttezza, ribasso compreso. Non si tratta, osservano i giudici, di emendare un’offerta erronea, ma di valutare adeguatamente un’offerta oggettivamente meno conveniente; ed è l’erronea attribuzione del punteggio, non una causa escludente, a viziare l’aggiudicazione.
Costi della manodopera sopra la stima di gara, come si colloca la sentenza?
Dal punto di vista tecnico-operativo, quando il prezzo include il costo della manodopera dichiarato, il ribasso percentuale misura soltanto una parte della partita; se quel costo si discosta dalla stima, la formula applicata alla lettera può rovesciare la graduatoria.
Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non li richiama, il confronto con i precedenti è istruttivo. Sulla base di calcolo il Consiglio di Stato si è più volte espresso in senso opposto, affermando che la manodopera resta nell’importo ribassabile e che il concorrente può ridurla giustificando la scelta in sede di anomalia, di recente con la sentenza n. 5732/2026 e prima con la sentenza n. 7813/2025. La soluzione della sentenza in commento poggia però anche su una lex specialis che riferiva espressamente il ribasso alle voci ribassabili, in linea con l’indirizzo per cui la clausola di gara univoca prevale, già affermato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 9084/2024) in un caso di ribasso vietato dal disciplinare.
Sul costo superiore alla stima, invece, le due pronunce del 2026 possono leggersi come complementari. La sentenza n. 5732/2026 esclude che quel superamento sia da solo indice di anomalia; la sentenza n. 7228/2026 aggiunge che non fonda un’esclusione, ma neppure può tradursi in un punteggio sganciato dal prezzo reale dell’offerta. La decisione in commento non fissa, peraltro, una soglia di tolleranza, considerando sostanzialmente allineato anche l’importo della seconda classificata, di poco superiore alla stima.
Per i RUP se ne ricava, in chiave di inferenza editoriale, che il disciplinare deve indicare in modo univoco la base del ribasso e che, se il punteggio economico si calcola sul ribasso nominale, occorre garantire un confronto su basi omogenee, verificando la coerenza tra ribasso dichiarato e prezzo complessivo prima di applicare la formula. È un controllo che va tenuto distinto dalla successiva verifica delle offerte anomale, i cui meccanismi sono approfonditi nel volume Il calcolo della soglia di anomalia nei contratti pubblici.
Prezzo reale e principio del risultato, cosa cambia per stazioni appaltanti e imprese
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto in parte l’appello principale, sulla sola base di calcolo del ribasso, e ha accolto l’appello incidentale, confermando con diversa motivazione l’annullamento dell’aggiudicazione e il diritto della seconda classificata a ottenerla, salve le verifiche della stazione appaltante, compresa quella sull’eventuale anomalia dell’offerta ai sensi dell’art. 110.
Ciò significa che la commissione non può fermarsi al dato percentuale quando questo diverge dal corrispettivo che l’amministrazione pagherà. D’altro canto, per gli operatori economici alzare il costo del personale sopra la stima mentre si spinge lo sconto sulla parte ribassabile non garantisce alcun vantaggio, perché il confronto torna comunque sul prezzo reale.
Gli stessi giudici riconoscono la relativa novità della questione sull’art. 41, comma 14, quanto alle modalità di formulazione dell’offerta economica. In una prospettiva di sistema, il principio del risultato non scavalca qui la lex specialis ma ne orienta l’applicazione, ricordando che una formula serve a misurare la convenienza, non a sostituirla.
