Può un operatore economico recuperare, in sede di giustificazioni dell’anomalia, costi della manodopera che non erano stati correttamente valorizzati nell’offerta iniziale, spostandoli successivamente nelle spese generali?
Secondo il TAR Lazio, sez. Roma, la risposta è negativa, come si ricava dalla sentenza del 15 aprile 2026, n. 6769. E la questione assume un rilievo particolarmente importante perché si inserisce in uno dei punti più delicati del D.Lgs. n. 36/2023: il rapporto tra indicazione separata del costo della manodopera, verifica di anomalia e principio di immodificabilità dell’offerta. Un tema di particolare rilevanza soprattutto nei servizi ad alta intensità di lavoro, dove il costo del personale rappresenta la parte predominante dell’offerta economica e dove la sostenibilità dell’appalto si misura spesso sulla correttezza delle voci legate alla manodopera.
Il tribunale ha costruito una motivazione molto articolata, nella quale prova anche a chiarire quale sia l’effettiva portata delle novità introdotte dal nuovo Codice dei contratti pubblici rispetto all’impostazione maturata durante il vigore del D.Lgs. n. 50/2016.
Verifica di anomalia e costi della manodopera: il TAR sull'immodificabilità dell'offerta
La vicenda trae origine dal ricorso proposto contro gli esiti della nuova verifica di anomalia disposta da una stazione appaltante a seguito di una precedente sentenza del TAR, con la quale il Collegio aveva già rilevato alcune criticità nella valutazione di congruità dell’offerta presentata dall’operatore economico risultato primo in graduatoria.
L’offerta contestata recava un costo della manodopera pari a circa 9,9 milioni di euro. Già nel primo giudizio, tuttavia, il TAR aveva evidenziato come la verifica svolta dalla stazione appaltante non avesse adeguatamente considerato alcune componenti del costo del personale tutt’altro che marginali in un servizio da eseguire in modo continuativo. In particolare, il Tribunale aveva richiamato l’attenzione sulle maggiorazioni per lavoro notturno e festivo e sui costi legati alla figura del cosiddetto “manager di lotto”, ritenendo necessario un nuovo approfondimento istruttorio.
Per questa ragione era stata disposta la riedizione del subprocedimento di verifica dell’anomalia, demandando alla stazione appaltante un nuovo esame della sostenibilità economica dell’offerta, anche mediante supporto tecnico specialistico.
Il nuovo giudizio di anomalia, tuttavia, ha dato origine a un ulteriore contenzioso promosso dalla seconda classificata, secondo la quale l’operatore economico aggiudicatario avrebbe in realtà modificato la struttura originaria della propria offerta economica.
La tesi della ricorrente è che il costo della manodopera indicato in gara fosse originariamente sottostimato e che tale carenza sia stata corretta soltanto successivamente, durante la nuova verifica di anomalia, attraverso una illegittima riallocazione di costi all’interno delle spese generali.
Secondo la società ricorrente, infatti, l’aggiudicataria:
- non avrebbe valorizzato correttamente sin dall’origine alcune componenti essenziali del costo del personale;
- avrebbe omesso in particolare i costi relativi alle maggiorazioni per lavoro notturno e festivo e quelli riferiti al manager di lotto;
- avrebbe poi tentato di recuperare tali importi in sede di giustificazioni, utilizzando somme sottratte alla voce “altri costi” e successivamente ricondotte alle spese generali.
Durante questa seconda verifica è emerso il profilo poi ritenuto decisivo dal Collegio: l’operatore economico, infatti, aveva formalmente mantenuto invariata la voce relativa al costo della manodopera, lasciandola attestata a circa 9,9 milioni di euro, ma aveva contemporaneamente modificato la struttura interna di altre componenti economiche dell’offerta.
In particolare, la macro-voce “altri costi”, originariamente pari a circa 1,2 milioni di euro, era stata sostanzialmente rimodulata e utilizzata per reperire oltre 834 mila euro destinati a coprire proprio quelle componenti del costo del personale che erano state oggetto delle contestazioni emerse nel primo giudizio, vale a dire le maggiorazioni per lavoro notturno e festivo e i costi relativi al manager di lotto.
Secondo la ricorrente, quindi, la nuova verifica di anomalia non avrebbe chiarito o spiegato l’offerta originaria, ma ne avrebbe modificato la struttura economica, consentendo di coprire ex post costi della manodopera che avrebbero dovuto essere indicati sin dalla presentazione dell’offerta.
Costi della manodopera nel D.Lgs. n. 36/2023: cosa prevedono gli articoli 41, 108 e 110
La decisione si muove nel solco di quanto previsto dagli articoli 41, 108 e 110 del D.Lgs. n. 36/2023.
In particolare, l’art. 41, comma 14, stabilisce che nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante individua nei documenti di gara i costi della manodopera, precisando che tali costi devono essere scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, fermo restando il diritto dell’operatore economico di dimostrare che il ribasso derivi da una più efficiente organizzazione aziendale.
A questa disposizione si collega l’art. 108, comma 9, che introduce una previsione destinata ad assumere un ruolo decisivo nell’intero ragionamento del TAR. La norma prevede infatti che nell’offerta economica l’operatore debba indicare separatamente, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza. La dicitura “a pena di esclusione” è quella che, secondo il Collegio, cambia profondamente il modo in cui deve essere interpretata la struttura dell’offerta economica nel nuovo Codice.
Infine, l’art. 110 disciplina la verifica di anomalia e stabilisce che la stazione appaltante debba valutare la congruità dell’offerta anche con riferimento ai costi dichiarati ai sensi dell’art. 108, comma 9.
Dalla lettura coordinata di queste disposizioni, si evince come il costo della manodopera non costituisca una semplice voce economica suscettibile di compensazioni interne, ma una componente autonoma dell’offerta che deve essere indicata con precisione sin dalla presentazione della proposta economica e che deve poter essere verificata in modo trasparente dalla stazione appaltante.
Verifica di anomalia: quando il costo della manodopera non può essere modificato
La parte più significativa della sentenza è quella nella quale il Collegio ha affrontato direttamente la questione delle modifiche consentite durante la verifica di anomalia.
Il giudice ha richiamato numerosi precedenti del Consiglio di Stato, ricostruendo un orientamento consolidato secondo cui in sede di verifica dell’anomalia sono ammesse soltanto modifiche limitate, marginali e rigorosamente giustificate.
Possono quindi essere corretti errori materiali o di calcolo, possono rilevare sopravvenienze di fatto o di diritto oppure possono essere consentite rimodulazioni minime che non alterino la struttura complessiva dell’offerta. Fuori da queste ipotesi eccezionali, però, il costo della manodopera non può essere modificato.
Secondo il TAR, nel caso esaminato non ricorreva nessuna di queste condizioni in quanto non vi era alcun errore materiale da correggere, non vi erano sopravvenienze e soprattutto la modifica non aveva carattere marginale. Il Collegio ha sottolineato infatti che la riallocazione riguardava oltre 800 mila euro in un appalto con un margine di utile inferiore all’1%, circostanza che rendeva impossibile qualificare l’intervento come una semplice rettifica fisiologica.
Da qui la conclusione secondo cui l’aggiudicataria avrebbe “illegittimamente manipolato” il costo della manodopera.
Spese generali: il rapporto con il costo della manodopera
Altro passaggio rilevante è quello inerente la funzione delle spese generali.
Il TAR a questo proposito ha richiamato l’art. 31, comma 4, dell’Allegato I.7 al D.Lgs. n. 36/2023, che definisce le spese generali come costi relativi all’organizzazione amministrativa e tecnica dell’impresa, agli oneri finanziari, alle assicurazioni, alla gestione del cantiere e più in generale ai costi indiretti dell’attività imprenditoriale.
Secondo il Collegio, queste voci non possono essere utilizzate come una sorta di fondo indistinto nel quale far confluire costi strutturali della manodopera inizialmente non valorizzati.
Sebbene parte della giurisprudenza abbia ammesso, in passato, limitate allocazioni di costi del personale nelle spese generali, soprattutto con riferimento a figure trasversali impiegate su più appalti oppure a costi imprevedibili e non esattamente quantificabili ex ante, si tratta di ipotesi eccezionali, che non possono essere trasformate in uno strumento generale di compensazione delle carenze originarie dell’offerta economica.
Le spese generali hanno la funzione di coprire costi indiretti e organizzativi dell’attività imprenditoriale, non quella di assorbire successivamente quote di manodopera non correttamente stimate in sede di gara.
Costi della manodopera: le conseguenze di un'offerta modificata
Accertata l’illegittimità della riallocazione dei costi del personale, il TAR ha annullato l’aggiudicazione, dichiarato inefficace il contratto eventualmente stipulato e disposto il subentro della seconda classificata previa verifica dei requisiti di legge.
In presenza di un vizio di questo tipo, l’esclusione dell’operatore economico costituiva un atto dovuto.
La sentenza appare particolarmente significativa anche perché prova a delineare un cambio di approccio rispetto alla stagione applicativa del D.Lgs. n. 50/2016. Nel vigore del precedente Codice, infatti, la giurisprudenza aveva spesso valorizzato il principio della “tenuta complessiva” dell’offerta, ammettendo compensazioni interne tra le diverse voci economiche purché l’offerta finale risultasse comunque sostenibile e rispettosa dei minimi salariali.
Secondo il TAR, però, il nuovo Codice ha introdotto una tutela rafforzata del costo della manodopera e delle condizioni di lavoro, proprio attraverso l’obbligo di indicazione separata assistito dalla sanzione dell’esclusione, motivo per cui non può più essere automaticamente applicata ai costi della manodopera quella regola pretoria che in passato consentiva modifiche interne alle singole voci economiche mantenendo fermo il saldo finale dell’offerta.
Diversamente, l’obbligo di indicazione separata previsto dall’art. 108, comma 9, verrebbe facilmente aggirato mediante semplici riallocazioni contabili effettuate durante il procedimento di verifica dell’anomalia.
FAQ su costi della manodopera, spese generali e verifica di anomalia nel D.Lgs. n. 36/2023
È possibile modificare il costo della manodopera durante la verifica di anomalia?
Secondo il TAR Lazio, il costo della manodopera non può essere modificato liberamente durante la verifica di anomalia. Sono ammesse soltanto variazioni limitate, marginali e rigorosamente giustificate, ad esempio in presenza di errori materiali, sopravvenienze o rettifiche prive di incidenza sostanziale sulla struttura dell’offerta.
I costi della manodopera possono essere inseriti nelle spese generali?
La sentenza chiarisce che, in linea generale, i costi della manodopera non possono essere riallocati nelle spese generali. Queste ultime hanno infatti la funzione di coprire costi indiretti e organizzativi dell’attività imprenditoriale e non possono essere utilizzate per compensare ex post carenze originarie del costo del personale.
Cosa prevede l’art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023?
L’art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023 prevede che gli operatori economici debbano indicare separatamente nell’offerta economica i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, a pena di esclusione.
Quando è ammessa la modifica delle voci di costo durante la verifica di anomalia?
La giurisprudenza ammette modifiche limitate delle voci di costo soltanto in casi eccezionali, come errori di calcolo, sopravvenienze di fatto o di diritto oppure rimodulazioni marginali che non alterino la struttura economica dell’offerta.
