Nella verifica di anomalia, il costo della manodopera non coincide necessariamente con quello stimato dalla stazione appaltante. L’operatore economico può indicare un importo inferiore, purché riesca a dimostrare che il risparmio deriva da una diversa organizzazione aziendale e che l’offerta resta sostenibile.
La possibilità di discostarsi dalla stima non consente però di prescindere dalle condizioni fissate dalla documentazione di gara. Se il minor costo dipende dall’inquadramento del personale, la verifica deve tenere conto anche delle mansioni, dell’esperienza e della professionalità richieste per l’esecuzione del servizio.
La controversia esaminata dal Consiglio di Stato, con la sentenza del 5 ottobre 2026, n. 7316, ha riguardato l’affidamento di un servizio nel quale l’aggiudicataria aveva previsto per una parte degli operatori il secondo livello del CCNL di riferimento, ottenendo così una riduzione del costo complessivo della manodopera.
La lex specialis richiedeva però l’impiego di personale con significativa esperienza, e da qui è nata la contestazione sulla compatibilità tra il livello contrattuale utilizzato e il profilo richiesto dalla gara.
Costo della manodopera più basso: il Consiglio di Stato sui limiti nella verifica di anomalia
Nel dettaglio, la ricorrente ha contestato la scelta, sostenendo che il livello attribuito a una parte del personale non fosse compatibile con il requisito di esperienza previsto dagli atti di gara e che, di conseguenza, la quantificazione del costo della manodopera risultasse inattendibile.
Una tesi che il TAR, in primo grado, ha condiviso, ritenendo non adeguatamente giustificato il costo del personale, e disponendo quindi l’esclusione dell’aggiudicataria con il subentro della ricorrente.
Diverso invece l’orientamento di Palazzo Spada che, sebbene abbia condiviso i rilievi sulla verifica effettuata dalla stazione appaltante, ha escluso che da quella carenza potesse derivare direttamente l’estromissione dell’operatore dalla procedura.
Quando il costo della manodopera può essere inferiore a quello stimato
Secondo quanto previsto dall’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023, l’operatore economico può indicare costi della manodopera inferiori rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante quando il minor importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
La stima predisposta in gara non rappresenta quindi un valore inderogabile. Il concorrente può discostarsene, ma deve spiegare in modo attendibile come si forma il minor costo e perché questo non comprometta la corretta esecuzione del contratto.
Nel caso esaminato, la questione non riguardava soltanto il rispetto dei minimi retributivi previsti dal CCNL di riferimento, in quanto il costo era stato determinato anche attraverso la scelta di un determinato livello di inquadramento, e proprio questo elemento doveva essere confrontato con le caratteristiche professionali richieste dalla lex specialis.
Tenendo conto del fatto che la documentazione di gara pretendeva operatori con significativa esperienza, non era sufficiente verificare che il trattamento economico applicato fosse formalmente conforme al contratto collettivo, ma stabilire anche la coerenza del livello utilizzato con le attività da svolgere e con il grado di esperienza richiesto.
Il costo della manodopera può dunque essere inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante, purché l’organizzazione proposta sia compatibile con la prestazione offerta.
Verifica di anomalia: conta anche la coerenza dell’inquadramento
A questo si collegano strettamente le previsioni dell’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, che affida alla stazione appaltante una valutazione complessiva sull’attendibilità dell’offerta. La verifica non consiste in un controllo meccanico delle singole voci, ma questo non significa che gli elementi che incidono direttamente sulla sostenibilità economica possano essere considerati in modo isolato o puramente formale.
Tra questi elementi rientra il costo della manodopera che, nel caso in cui dipenda dall’inquadramento dei lavoratori, presuppone un controllo di coerenza tra il livello contrattuale utilizzato e il contenuto effettivo della prestazione.
Il Collegio ha ritenuto che la verifica svolta non potesse fermarsi alla corrispondenza tra il livello dichiarato e i valori economici previsti dal CCNL: in questo caso rilevava anche la previsione della lex specialis relativa all’esperienza degli operatori e quindi andava valutato se il secondo livello del contratto fosse compatibile con quella richiesta.
La sostenibilità del costo, in casi di questo tipo, si misura oltre che sulla retribuzione applicata, anche sulla corrispondenza tra il personale indicato nell’offerta e quello necessario per eseguire il servizio secondo le condizioni di gara.
Verifica di anomalia carente: l’esclusione non è automatica
Su questo punto il Consiglio di Stato si è discostato dal TAR che, dopo avere ritenuto inattendibile la giustificazione relativa al costo della manodopera, ha disposto l’esclusione dell’aggiudicataria e il subentro della ricorrente.
Il Consiglio di Stato ha invece ricondotto la controversia ai limiti del sindacato giurisdizionale sulla verifica di anomalia, ricordando che la valutazione sull’attendibilità dell’offerta spetta alla stazione appaltante ed è espressione di discrezionalità tecnica.
Il giudice può rilevare errori, carenze istruttorie, contraddizioni o presupposti non corretti, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione. Proprio per questo dall’annullamento dell’aggiudicazione non sarebbe dovuta derivare l’esclusione automatica dell’operatore, ma la rinnovazione del subprocedimento di verifica.
Il fatto che le giustificazioni già esaminate fossero risultate insufficienti non dimostra, da solo, che l’offerta fosse definitivamente insostenibile, in quanto questa valutazione deve essere svolta nuovamente dalla stazione appaltante, tenendo conto dei rilievi emersi in giudizio.
Riedizione della verifica di anomalia: fino a dove possono cambiare le giustificazioni
La rinnovazione del procedimento non cristallizza le spiegazioni già fornite dall’operatore. Il principio di immodificabilità dell’offerta riguarda l’offerta economica e tecnica, ma non le modalità con cui l’impresa dimostra la sostenibilità dei costi indicati.
Nella nuova verifica è quindi possibile rimodulare le componenti interne del costo della manodopera e le relative giustificazioni, purché non venga modificata l’offerta economica o tecnica.
Non possono però cambiare il valore complessivo dell’offerta o le prestazioni promesse in gara. Le giustificazioni possono essere corrette, integrate o riorganizzate quando servono a spiegare meglio la sostenibilità dell’offerta originaria, mentre diventano inammissibili quando finiscono per alterarne il contenuto sostanziale.
Costo della manodopera: il limite resta la lex specialis
La possibilità di indicare un costo della manodopera inferiore rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante incontra un limite nelle prescrizioni della lex specialis. Se la gara richiede personale con una determinata esperienza, anche l’inquadramento utilizzato per calcolarne il costo deve essere coerente con quel requisito.
Il Consiglio di Stato ha annullato l’aggiudicazione ai fini della riedizione della verifica di anomalia, senza disporre l’esclusione dell’aggiudicataria né il subentro della ricorrente.
La stazione appaltante dovrà quindi riesaminare l’offerta, mentre l’operatore potrà rivedere le giustificazioni e rimodulare le singole componenti del costo della manodopera, senza modificare il valore complessivo dell’offerta o le prestazioni già proposte.
