Chi deve ordinare la rimessione in pristino quando un manufatto occupa il demanio marittimo senza concessione, il Comune o l'autorità marittima? Il pregio architettonico di costruzioni risalenti al secolo scorso può frenare l'ordine di demolizione? E l'ingiunzione va preceduta dall'avviso di avvio del procedimento?
A questi interrogativi risponde il TAR Emilia Romagna con la sentenza n. 1177 del 15 giugno 2026, che mette al centro non il pregio storico dei manufatti ma l'assenza di un titolo concessorio valido ed efficace sul demanio marittimo, presupposto che rende vincolata l'ingiunzione di rimessione in pristino ex art. 54 del Codice della Navigazione.
Il terreno è delicato, perché in gioco ci sono costruzioni storiche di cui si invoca il valore testimoniale, sorte su suolo demaniale e rimaste lì per generazioni. La pronuncia, però, non le misura con il metro dell'abuso edilizio. L'ingiunzione dell'art. 54 non presuppone una violazione urbanistica, ma l'occupazione abusiva del bene demaniale, ovvero la mancanza del titolo concessorio che consente al privato di stare su quel suolo. È da qui che discende tutto il resto.
Capanni balneari sul demanio marittimo senza titolo: la vicenda
La vicenda muove da un'ordinanza comunale di ingiunzione e rimessa in pristino per occupazione senza titolo del demanio pubblico dello Stato, con richiesta di indennizzo, riferita a capanni balneari collocati su un tratto di costa.
A impugnarla non sono i destinatari diretti, che secondo la difesa comunale ne condividono il contenuto, ma un'associazione nazionale di tutela del patrimonio storico e ambientale, venuta a conoscenza dell'atto qualche settimana dopo l'adozione e giunta davanti al TAR dopo la trasposizione del ricorso straordinario al Capo dello Stato. La ricorrente ne rivendica il valore, perché i manufatti, risalenti al secolo scorso, costituirebbero un esempio di architettura spontanea in legno e materiali tradizionali, integrato nel paesaggio.
Tre sono le censure. La prima lamenta il difetto di competenza, perché l'art. 54 riserverebbe la riduzione in pristino all'autorità marittima. La seconda deduce la violazione degli articoli da 7 a 10-bis della Legge n. 241/1990, per la mancata comunicazione di avvio e per una motivazione troppo succinta, che non dà conto dell'istruttoria. La terza contesta l'erronea qualificazione della fattispecie, perché il Comune, avendo motivato il ripristino con la sola mancanza della concessione demaniale e non con violazioni urbanistico-edilizie, avrebbe eluso l'obbligo di acquisire l'autorizzazione paesaggistica prima di demolire. L'amministrazione resiste in via preliminare eccependo tardività, difetto di legittimazione e di interesse, e contesta nel merito le doglianze.
Art. 54 del Codice della Navigazione: chi ordina la rimessione in pristino?
L'art. 54 del Codice della Navigazione (Regio Decreto n. 327/1942) affida al capo del compartimento marittimo il potere di ingiungere al contravventore, a fronte dell'occupazione abusiva di zone del demanio marittimo o di innovazioni non autorizzate, di rimettere le cose in pristino entro un termine, provvedendo d'ufficio e a spese dell'interessato in caso di inottemperanza.
Su quell'impianto si è innestato il decentramento delle funzioni in materia di demanio marittimo, con la disciplina regionale che devolve ai Comuni i provvedimenti dell'art. 54 in caso di mancanza del titolo concessorio o di difformità delle opere rispetto al titolo.
Sul versante paesaggistico viene in rilievo il d.P.R. n. 31/2017, il cui Allegato A, al punto A.30, esclude dall'autorizzazione paesaggistica le demolizioni e le rimessioni in pristino dello stato dei luoghi conseguenti a provvedimenti repressivi di abusi. L'esenzione presuppone dunque un provvedimento che reprime un abuso, ed è su questo presupposto che si appunta il terzo motivo, letto insieme agli articoli 131, 136 e 146 del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
Ordine di demolizione sul demanio marittimo, perché il potere del Comune è vincolato
Alla luce di questo quadro, i giudici muovono da un rilievo che vale oltre il caso. La tutela dei capanni come testimonianza di architettura spontanea è finalità riconducibile all'oggetto statutario dell'associazione, e tanto basta a fondarne la legittimazione a ricorrere e l'interesse ad agire, anche quando l'azione mira a impedire una demolizione. Su questo terreno, insieme alla data in cui la ricorrente ha avuto conoscenza dell'atto, cadono le eccezioni preliminari.
Sul primo motivo basta richiamare la devoluzione regionale già vista, che copre l'ipotesi della mancanza del titolo concessorio, e l'incompetenza denunciata svanisce.
Il cuore della decisione sta però nel secondo motivo. Il potere esercitato dal Comune ha natura vincolata, perché è pacifica l'inesistenza di un titolo concessorio valido ed efficace per la permanenza dei capanni sul demanio marittimo. Ne discende la superfluità della comunicazione di avvio, perché i destinatari non avrebbero potuto fornire un contributo istruttorio idoneo a mutare l'esito, e per la stessa ragione la motivazione poteva fermarsi ai presupposti dell'atto. I titolari dei capanni, peraltro, risultano informati dal Comune e invitati a incontri formali, per cui nessuna lesione del contraddittorio è configurabile.
Quanto all'ultimo motivo, il TAR evidenzia che il Comune, contestualmente all'atto impugnato, ha avviato con apposito bando la delocalizzazione dei capanni, sulla scorta di uno studio di incidenza ambientale che ha individuato gli stalli compatibili. Ne è nato un progetto unitario di riqualificazione, volto a salvare dove possibile i manufatti ricollocandoli in aree paesaggisticamente idonee, avallato da Soprintendenza, Demanio ed ente di gestione del parco. Su questa base la censura paesaggistica è ritenuta priva di pregio.
Demolizione su area demaniale e autorizzazione paesaggistica: cosa dice davvero la sentenza
Dal punto di vista tecnico occorre isolare l'esatta portata della decisione. La pronuncia non afferma che l'ingiunzione dell'art. 54 ricada senz'altro nell'esenzione del punto A.30, né che la rimessione in pristino su area demaniale ne sia sempre esente. Il punto non è risolto in astratto, perché la censura è respinta osservando che gli interessi paesaggistici hanno trovato sede nel procedimento parallelo avallato dalle autorità di tutela. Leggervi una qualificazione più ampia significherebbe attribuire ai giudici ciò che non hanno affermato.
Nell'economia della decisione, poi, l'epoca dei manufatti non svolge un ruolo autonomo. Pregio e vetustà pesano sulla legittimazione a ricorrere, non sulla legittimità dell'atto, dove conta soltanto l'assenza del titolo concessorio.
Sul piano sistematico, e anche se la pronuncia non lo affronta, il Testo Unico Edilizia conosce una via parallela. L'art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 assoggetta gli interventi abusivi su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici all'ordine comunale di demolizione e ripristino, previa diffida non rinnovabile, e fa salvo il potere di autotutela dello Stato e degli enti pubblici. Quella strada presuppone però l'accertamento di opere eseguite in assenza di permesso di costruire o in difformità da esso, accertamento che nella vicenda non compare. Le due leve restano quindi distinte nel presupposto, e l'assenza di violazioni urbanistiche non mette al riparo dall'ingiunzione di ripristino sul demanio.
Occupazione abusiva del demanio marittimo, cosa rischia chi non ha la concessione
In conclusione, il TAR Emilia Romagna ha respinto nel merito il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure e lasciando in piedi l'ordinanza di ingiunzione e rimessa in pristino.
Sul piano operativo la pronuncia impone una postura chiara a chi opera su aree demaniali. La verifica preliminare non riguarda la qualità del manufatto né la sua età, ma l'esistenza di un titolo concessorio in corso di validità, che non si acquista per il decorso del tempo. Dove quel titolo manca, il margine di dialogo procedimentale si restringe e restano l'ordine di ripristino, l'esecuzione d'ufficio a spese dell'interessato e il conto dell'indennizzo per l'occupazione.
I giudici non si appoggiano a precedenti e definiscono nuova e peculiare la fattispecie, per cui il valore della decisione sta meno nella conferma di un indirizzo che nel metodo. La memoria dei luoghi non viene contrapposta al procedimento amministrativo ma vi viene ricondotta, attraverso il bando di delocalizzazione e il progetto di riqualificazione. I capanni potranno forse restare, spostati e finalmente assentiti, perché sul demanio marittimo l'affezione non prende il posto della concessione.
Domande frequenti su demolizione e demanio marittimo
Chi ordina la demolizione di un manufatto che occupa abusivamente il demanio marittimo?
L'art. 54 del Codice della Navigazione affida l'ingiunzione di rimessione in pristino al capo del compartimento marittimo, ma la disciplina regionale sul demanio marittimo può devolvere ai Comuni l'adozione del provvedimento, come è avvenuto nella vicenda decisa dal TAR Emilia Romagna, quando manca il titolo concessorio o le opere sono difformi rispetto al titolo.
Serve l'avviso di avvio del procedimento prima dell'ordine di rimessione in pristino?
Per il TAR Emilia Romagna non serve quando l'inesistenza di un titolo concessorio valido ed efficace è pacifica, perché in quel caso il potere è vincolato e la partecipazione del destinatario non potrebbe condurre a un esito diverso.
Il valore storico di un capanno balneare impedisce la demolizione?
Nella vicenda decisa la finalità di tutela dei capanni, riconducibile all'oggetto statutario dell'associazione ricorrente, ha fondato la legittimazione a ricorrere, ma non ha inciso sulla legittimità dell'ordine, fondato sulla sola mancanza della concessione demaniale.
