Quando un capannone dismesso viene abbattuto e al suo posto sorge una palazzina residenziale, stabilire se quella demolizione e ricostruzione sia una ristrutturazione o una nuova costruzione non è un esercizio da manuale, perché da quella qualificazione dipendono il titolo edilizio, il volume che si può recuperare, le distanze da rispettare e il contributo da versare. E la risposta può cambiare se i volumi di partenza erano distribuiti su più fabbricati separati, se la demolizione è avvenuta anni prima della ricostruzione o se il nuovo edificio si porta dietro un piano interrato che prima non c'era.
Il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), però, non dice come risolvere il problema. Il continuo taglia e cuci sull'art. 3, comma 1, lett. d), ha allargato la ristrutturazione fino a comprendere la ricostruzione con sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche diversi, senza mai dire dove finisce la ristrutturazione e dove comincia la nuova costruzione.
E quel confine lo tracciano ormai i giudici, e non sempre lo tracciano nello stesso punto.
La Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con due pronunce la più recente delle quali richiama espressamente la prima, ha ricavato dalla norma tre limiti che il testo non enuncia in modo espresso, ovvero
- l'unicità dell'edificio;
- la contestualità tra demolizione e ricostruzione;
- la neutralità dell'intervento sul territorio.
Tra l'una e l'altra pronuncia la Quarta Sezione ha riaffermato che a separare la ristrutturazione dalla nuova costruzione è soltanto la preesistenza di un fabbricato.
Siamo di fronte a due letture dello stesso articolo, l'art. 3, comma 1, lett. d), del Testo Unico Edilizia, che, sullo stesso progetto, possono portare a esiti opposti, con la conseguenza che il professionista, prima ancora di chiedersi cosa dice la legge, deve chiedersi quale orientamento finirà per applicare il giudice chiamato a valutare il suo intervento. Conviene allora metterle a confronto, partendo da come la norma è arrivata fin qui.
Una definizione che si è allargata a ogni riforma
Partiamo dal principio, quando la norma era molto più rigida. L'art. 31, lett. d), della Legge n. 457/1978 definiva gli interventi di ristrutturazione edilizia come quelli «rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente», formula arrivata immutata fino all'attuale art. 3, comma 1, lett. d), senza alcun riferimento alla demolizione. È stato il testo originario del d.P.R. n. 380/2001 a ricondurvi espressamente la «demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica». Da allora le riforme hanno allentato quei vincoli uno dopo l'altro. Il D.Lgs. n. 301/2002, intervenuto prima ancora che il Testo Unico entrasse in vigore il 30 giugno 2003, ha eliminato l'aggettivo «fedele» insieme al vincolo del sedime e dei materiali, lasciando i soli limiti della stessa volumetria e della stessa sagoma. Il D.L. n. 69/2013, convertito dalla Legge n. 98/2013, ha soppresso il limite della sagoma per gli edifici non vincolati, mantenendo quello della volumetria, e ha introdotto il ripristino di edifici crollati o demoliti, purché ne sia accertabile la preesistente consistenza.
Il passaggio decisivo è arrivato con il D.L. n. 76/2020, convertito dalla Legge n. 120/2020, che ammette la ricostruzione con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche e consente incrementi di volumetria nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali. Lo stesso decreto ha però riservato un regime rigido agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004) e, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A o in zone assimilabili, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico. In questi casi la demolizione e ricostruzione è ristrutturazione soltanto se mantiene sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente, senza incrementi di volumetria, e nelle stesse zone A e negli ambiti assimilati l'art. 2-bis, comma 1-ter, la consente esclusivamente nell'ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati di competenza comunale.
Con le leggi di conversione del D.L. n. 17/2022 e del D.L. n. 50/2022 il legislatore ha poi sottratto a questo regime gli edifici situati nelle aree tutelate ai sensi degli artt. 136, comma 1, lett. c) e d), e 142 del Codice, stabilendo però che quando la ricostruzione ne modifica sagoma, prospetti, sedime o caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, oppure ne aumenta il volume, l'intervento rientra nell'art. 10, comma 1, lett. c), e richiede quindi il permesso di costruire o la SCIA alternativa, oltre all'autorizzazione paesaggistica.
Le conseguenze della qualificazione sono rilevanti. La demolizione e ricostruzione che resta nella ristrutturazione si realizza con la SCIA dell'art. 22, comma 1, lett. c), oppure, quando ricade nei casi dell'art. 10, comma 1, lett. c), come quello delle modifiche della volumetria complessiva, con il permesso di costruire o con la SCIA alternativa dell'art. 23. Utilizza il volume dell'edificio demolito e, ai sensi dell'art. 2-bis, comma 1-ter, può mantenere le distanze legittimamente preesistenti.
La nuova costruzione richiede invece il permesso di costruire, salvi i casi di SCIA alternativa legati a piani attuativi o a strumenti generali con precise disposizioni planovolumetriche, può contare solo sulla volumetria espressa dall'area e deve rispettare le distanze tra fabbricati dell'art. 9 del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444.
C'è poi un limite che torna a pesare proprio quando l'edificio ricostruito cresce in altezza o in densità. L'art. 41-quinquies, comma 6, della Legge n. 1150/1942, inserito dall'art. 17 della Legge n. 765/1967, stabilisce che nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui sono consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile o altezze superiori a 25 metri, non possono essere realizzati edifici che superino questi limiti se non previa approvazione di un piano particolareggiato o di una lottizzazione convenzionata estesi all'intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici. Il d.P.R. n. 380/2001 ha abrogato i commi da 1 a 5 e il comma 7 dell'articolo, lasciando in vigore questa disposizione insieme ai commi 8 e 9, da cui discende il D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 sui limiti di densità, altezza e distanza e sugli standard. La Cassazione penale, con la sentenza n. 26620/2025, pronunciata in sede cautelare su un sequestro preventivo, ne ha affermato l'attuale vigenza e la natura di disposizione fondamentale espressione del principio di pianificazione, in una vicenda milanese nella quale il tribunale del riesame aveva qualificato l'intervento come nuova costruzione e non come ristrutturazione. Anche su questo fronte la qualificazione dell'intervento pesa, perché nella prassi milanese è stata proprio la riconduzione alla ristrutturazione a escludere l'obbligo del piano attuativo per edifici oltre quei limiti, e l'incertezza che ne deriva si misura nel contenzioso che, per una torre residenziale di 24 piani realizzata con SCIA, ha già portato il Tribunale di Milano a una pronuncia di assoluzione per difetto dell'elemento soggettivo.
La Seconda Sezione e i tre limiti della demo-ricostruzione
Con la sentenza n. 8542/2025 la Seconda Sezione ha esaminato un intervento a Milano nel quale un vecchio laboratorio dismesso, demolito nel 2018 sulla base di SCIA presentate per la bonifica e la demolizione, doveva essere sostituito da un edificio residenziale presentato nel 2022 con SCIA alternativa. Il progetto recuperava la superficie lorda preesistente fuori sagoma e sedime, vi aggiungeva il volume di un piccolo deposito separato e prevedeva sbancamenti, un muro di contenimento, un seminterrato con autorimessa, una rampa carraia e una nuova sede viaria.
Il Collegio ha riconosciuto che la continuità con l'edificio preesistente, se pretesa in termini assoluti, non trova più fondamento nel testo vigente, ma ha escluso che la demolizione generi di per sé un credito volumetrico da spendere restando nella ristrutturazione. Dalla norma ricava tre limiti, ciascuno dei quali basta da solo a far qualificare l'intervento come nuova costruzione. Il primo è l'unicità dell'edificio, per cui non si possono accorpare volumi espressi da manufatti diversi né frazionare un volume originario in più edifici. Il secondo è la contestualità, per cui demolizione e ricostruzione devono essere legittimate dallo stesso titolo, anche per consentire al Comune di verificare la consistenza del fabbricato prima che venga abbattuto. Il terzo discende dal divieto di superare il volume demolito fuori dai casi previsti dalla legge o dal piano ed è la neutralità dell'intervento, per cui sono escluse le opere che non siano meramente funzionali al riuso del volume preesistente e che trasformino il territorio oltre quanto già determinato dall'immobile demolito.
Nel caso deciso mancavano tutti e tre i requisiti. La demolizione del 2018 non poteva essere coperta dalla SCIA del 2022, il deposito accorpato era un manufatto distinto anche se qualificato come pertinenza, e le opere di scavo e di rimodellamento del terreno eccedevano il semplice recupero del volume. Neppure la strada del ripristino di edificio demolito era percorribile, sia perché l'intervento era stato presentato come demolizione e ricostruzione, sia perché il ripristino presuppone che la preesistente consistenza sia dimostrata con elementi oggettivi come atti di fabbrica, titoli o planimetrie da cui ricavare con certezza cubatura e sagoma, e non soltanto con i rilievi del tecnico di fiducia. Il titolo necessario era quindi il permesso di costruire.
Continuità funzionale, non muri da salvare
La stessa Sezione è tornata sul tema con la sentenza n. 5323/2026, relativa a una vecchia serra sulla collina di Torino, in area soggetta a vincolo paesaggistico, divenuta magazzino con un condono e poi trasformata in un piccolo complesso residenziale attraverso una serie di permessi rilasciati tra il 2010 e il 2014, quindi prima della riforma del 2020. Il Comune aveva ordinato la demolizione sostenendo che la quasi totale eliminazione della serra e l'innalzamento del piano di calpestio avessero trasformato la ristrutturazione assentita in una nuova costruzione, anche perché le norme del piano imponevano di conservare almeno due terzi della superficie lorda dell'organismo originario.
Il Consiglio di Stato ha confermato l'annullamento dell'ordinanza e ha ribadito il criterio della neutralità, richiamando la sentenza n. 8542/2025 e la sentenza della Corte costituzionale n. 86/2026, che nel ricostruire la nozione di ristrutturazione edilizia ha citato proprio quella pronuncia. Ha però precisato che la finalità conservativa della ristrutturazione non coincide con il mantenimento fisico di parti murarie, tanto meno quando le preesistenze sono tipologicamente incompatibili con il recupero. Una prescrizione comunale che imponga di conservare una quota della superficie originaria va quindi letta, salvo esigenze motivate di tutela dell'immobile in sé, come un limite quantitativo e geometrico alla ricostruzione e non come un obbligo di salvare mattoni. La sentenza distingue inoltre il vincolo di zona dal vincolo sull'immobile, perché i limiti su sagoma e prospetti che l'art. 3 riserva agli immobili tutelati riguardano il bene vincolato in sé e non ogni edificio che ricade in un'area soggetta a vincolo paesaggistico. Accertata la natura di ristrutturazione, le eventuali difformità vanno trattate come difformità dal permesso di ristrutturazione e ricondotte all'art. 33, non all'art. 31, con la conseguenza che in caso di inottemperanza non opera l'acquisizione gratuita e resta astrattamente ammissibile la fiscalizzazione, se ne ricorrono i presupposti.
La Quarta Sezione, per cui basta che l'edificio esistesse
In direzione diversa si muove la sentenza n. 4155/2026 della Quarta Sezione, pronunciata su un permesso di costruire rilasciato a Savigliano, in provincia di Cuneo, per demolire un complesso artigianale abbandonato e sostituirlo con un edificio residenziale di cinque piani, più voluminoso grazie all'incremento del 20% previsto dal piano regolatore e più alto grazie alle premialità di una legge regionale. Le ricorrenti sostenevano che un edificio completamente diverso per sagoma, prospetti, sedime, altezza e volume non potesse essere ristrutturazione.
Il Collegio ha respinto la tesi affermando che la ristrutturazione comprende anche modifiche radicali dell'edificio preesistente e che a differenziarla dalla nuova costruzione è ormai soltanto la preesistenza di un fabbricato, mentre la nuova costruzione implica un consumo di suolo del tutto nuovo. Ha ritenuto irrilevante che un complesso artigianale, composto dal fabbricato produttivo e da uffici e abitazioni di servizio, fosse sostituito da un unico edificio residenziale radicalmente diverso, e ha considerato unico il lotto, perché quei fabbricati di servizio erano privi di autonoma fisionomia urbanistica. Ha aggiunto che i volumi condonati possono fungere da base di calcolo per successivi incrementi volumetrici, salvo una specifica norma di divieto. L'illegittimità del permesso è stata comunque accertata, ai soli fini risarcitori, perché le norme regionali sulle premialità applicate erano state dichiarate incostituzionali dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 119/2024.
Dove le due letture si separano davvero
Le due Sezioni, in realtà, partono da una base comune. Per entrambe il nuovo edificio può avere sagoma, sedime e prospetti diversi da quello demolito, e per entrambe il volume può aumentare solo se lo prevede una legge o il piano. Si dividono sul modo di tracciare il confine con la nuova costruzione. Per la Seconda Sezione non basta che prima ci fosse un edificio, perché bisogna recuperare proprio quell'edificio, demolendolo e ricostruendolo con lo stesso titolo e senza trasformare il territorio più di quanto facesse già. Per la Quarta Sezione, invece, basta che l'edificio esistesse, e si ha nuova costruzione solo quando si occupa suolo che prima era libero.
In pratica la differenza si vede soprattutto in due situazioni. La prima è quando si vogliono riunire in un solo edificio i volumi di più manufatti separati. La Seconda Sezione lo esclude, anche quando uno dei manufatti è una semplice pertinenza. La Quarta Sezione non affronta la questione in modo diretto, ma ha considerato ristrutturazione la sostituzione di un intero complesso, formato da un fabbricato produttivo e da uffici e abitazioni di servizio, con un unico edificio residenziale.
La seconda riguarda le opere che accompagnano la ricostruzione, come scavi, piani interrati e rampe. Per la Seconda Sezione possono bastare da sole a trasformare l'intervento in nuova costruzione, mentre il criterio della sola preesistenza, di per sé, non le prende in considerazione. Resta il fatto che la sentenza n. 4155/2026 non cita la n. 8542/2025 e che, per quanto risulta dalla banca dati della giustizia amministrativa, la questione non è stata finora rimessa all'Adunanza plenaria.
Come impostare un progetto finché il contrasto resta aperto
Finché il contrasto non sarà risolto, conviene progettare come se si dovesse superare la lettura più rigorosa:
- niente accorpamento dei volumi di manufatti separati, pertinenze comprese;
- demolizione e ricostruzione con un unico titolo, perché una demolizione anticipata costringe a dimostrare la preesistente consistenza con documenti oggettivi;
- scavi, interrati e rampe limitati a quanto serve per riutilizzare il volume;
- aumenti di volume solo se previsti da una legge o dal piano, controllando che le premialità regionali non siano state dichiarate incostituzionali;
- oltre i tre metri cubi per metro quadrato o i 25 metri di altezza, verifica dell'obbligo di piano attuativo previsto dall'art. 41-quinquies, comma 6, della Legge n. 1150/1942;
- nei casi dubbi, richiesta del permesso di costruire anche quando basterebbe la SCIA, come consente l'art. 22, comma 7, del d.P.R. n. 380/2001.
La demolizione e ricostruzione resta lo strumento su cui il legislatore punta per rigenerare il patrimonio edilizio senza consumare suolo, ma non è un lasciapassare illimitato. Il confine con la nuova costruzione passa oggi per la sorte del volume demolito e per l'impatto dell'intervento sul territorio, e chi ne tiene conto fin dalla scelta del titolo riduce il rischio di vederselo contestare a lavori avviati o conclusi.
