Il presente contributo analizza, nell’ambito degli appalti pubblici, la portata giuridica inerente all’obbligo del responsabile dei lavori della designazione e scelta del Coordinatore per la Sicurezza in fase di Progettazione e in fase di Esecuzione, un passo importante e indipendente dalle altre decisioni relative all'appalto e all'organizzazione degli operatori economici, non è solo una questione organizzativa.
La designazione del Coordinatore per la Sicurezza è un atto formale, autonomo, preventivo e vincolante che attribuisce al professionista nominato responsabilità dirette e autonome nella pianificazione, nel coordinamento e nella vigilanza della sicurezza del cantiere.
Non è sufficiente indicare il nome del coordinatore all'interno di un Raggruppamento Temporaneo di Professionisti o nei documenti di gara. Solo il committente o il Responsabile Unico del Procedimento può formalizzare la titolarità degli obblighi prevenzionistici con un atto specifico.
La designazione del coordinatore per la sicurezza negli appalti pubblici: forma dell’atto, principio di effettività e responsabilità del RUP
La designazione del coordinatore per la sicurezza in un appalto pubblico non è un semplice adempimento formale, ma un momento decisivo per la tutela concreta delle persone che lavoreranno in cantiere.
Significa individuare con chiarezza chi sarà chiamato a garantire che ogni fase dell’opera si svolga in condizioni di sicurezza effettiva. Il Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n. 81 impone al committente o al responsabile dei lavori di designare il coordinatore sia in fase di progettazione sia in fase di esecuzione. Questa scansione temporale non è casuale: il legislatore ha voluto che la sicurezza fosse “pensata” prima ancora che il cantiere prenda forma.
Il coordinamento, dunque, non interviene per rimediare a problemi già sorti, ma rappresenta un elemento strutturale della progettazione stessa, una componente originaria dell’opera. In cantiere, il coordinamento diventa il punto di equilibrio tra organizzazione, sicurezza ed efficienza. Non si tratta soltanto di disciplinare la presenza di più imprese, ma di far sì che le lavorazioni si integrino tra loro, evitando interferenze pericolose e riducendo il rischio di infortuni (Cassazione sentenza n. 37214/2024 , Cass. pen. 11 aprile 2023 n. 34340, Cass., Sez. Un. 24 aprile 2014 n. 38343).
Nei lavori pubblici questo ruolo assume un rilievo ancora maggiore, perché incide sulla stessa regolarità dell’appalto e sulla corretta esecuzione dell’opera, come evidenziato dalla giurisprudenza (cfr. Cassazione n° 18102 del 10 Aprile 2017, Consiglio di Stato n. 4614/2018; Cass., Sez. IV, n. 22249/2016). Da qui discende una prima conseguenza: la designazione del coordinatore non può essere ridotta a un generico richiamo normativo contenuto in una determina dirigenziale o in un atto di gara, essa è un atto costitutivo di una posizione di garanzia tipica per la sua area di rischio di competenza (Cass. pen. 9 maggio 2017 n. 22606, Cass. pen. 3 luglio 2002 n. 31459; ripresa da Cass. pen. 09 luglio 2009 n. 28197, Cass. pen. 6 giugno 2023 n. 24165).
La forma della designazione è importante, poiché deve essere espressa, nominativa e riferita a una persona fisica determinata ma soprattutto la designazione deve anche essere corredata dalla verifica dei requisiti di cui all'art. 98 del TU 81/2008 e dall'accettazione dell'incarico. La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha ribadito che la designazione del coordinatore per la sicurezza non è un atto meramente formale, ma una vera e propria posizione di garanzia in quanto non esonera il committente dai propri obblighi di vigilanza, ma implica un effettivo assetto organizzativo della sicurezza. Pur non avendo affrontato in modo diretto e sistematico il tema della “forma minima” della designazione, la Suprema Corte ha ribadito con continuità la natura sostanziale e non meramente simbolica delle figure prevenzionistiche, si pensi, ad esempio, a Cass. pen., Sez. IV, n. 27607/2022. In altre pronunce (tra cui Cass. pen., Sez. IV, n. 21072/2022), la Corte ha valorizzato soprattutto la mancata attivazione delle figure previste dall’art. 90 come violazione di una regola cautelare specifica, con potenziali riflessi causali in caso di evento infortunistico.
Il tema si complica ulteriormente nel contesto degli appalti pubblici disciplinati dal Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (ratione temporis applicabile prima dell’entrata in vigore del nuovo Codice D.lgs. n. 36 del 31 marzo 2023).
Qui la figura centrale è il Responsabile Unico del Procedimento, oggi del Progetto (RUP), perno dell’intero ciclo dell’appalto. Non di rado il RUP assume, formalmente o di fatto, il ruolo di “responsabile dei lavori” ai sensi del TU 81/2008 e cosi entra a pieno titolo nel novero dei soggetti titolari di posizioni di garanzia prevenzionistiche, assumendo un ruolo centrale nella designazione del coordinatore per la sicurezza.
È proprio in questo punto di intersezione tra diritto amministrativo e diritto penale del lavoro che emergono le criticità più rilevanti. La prassi amministrativa talvolta tende a concentrare in un’unica determina plurimi contenuti: approvazione del progetto, affidamento dell’incarico, richiamo agli obblighi di sicurezza. Ma un richiamo generico all’art. 90 non equivale a una designazione effettiva del coordinatore.
L’atto di nomina deve essere riconoscibile, autonomo nei suoi elementi essenziali, idoneo a individuare senza ambiguità il soggetto che assume la funzione. Il RUP deve garantire che la designazione sia effettuata in modo corretto e che il coordinatore abbia i requisiti necessari per svolgere il proprio ruolo.
Nella prassi amministrativa degli appalti pubblici, gli obblighi in materia di salute e sicurezza sul lavoro hanno natura autonoma e inderogabile: non sono meri aspetti tecnici dell’esecuzione, ma condizioni di legittimità della gara e dell’intero rapporto contrattuale. La stazione appaltante deve stimare correttamente i costi della sicurezza, non assoggettarli a ribasso e vigilare sull’effettiva attuazione delle misure prevenzionistiche.
Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4614/2018, ha chiarito che i costi della sicurezza sono elemento essenziale dell’offerta e non possono essere compressi da logiche di ribasso. La Corte di Cassazione, Sez. IV penale, con la sentenza sopra citata n. 22249/2016, ha ribadito che committente e coordinatore rispondono quando la vigilanza è solo formale, confermando l’autonomia delle posizioni di garanzia.
In sintesi, la sicurezza negli appalti pubblici costituisce un sistema di obblighi parallelo e prevalente rispetto alle dinamiche economiche del contratto, volto alla tutela effettiva dei lavoratori e dell’interesse pubblico.
La designazione del coordinatore della sicurezza tra forma, effettività delle funzioni e affidamento in RTP
La questione assume particolare rilievo quando l’appalto sia stato aggiudicato a un Raggruppamento Temporaneo di Professionisti (RTP). L’aggiudicazione individua un operatore economico collettivo, ma la funzione di coordinatore è personale.
Il raggruppamento può indicare, individuandolo internamente tra coloro che sono in possesso dei requisiti di cui all’art 98 T.U. 81/08, il professionista che svolgerà le funzioni di coordinatore. Tuttavia, l'indicazione interna al raggruppamento non sostituisce l’atto di designazione del committente; la posizione di garanzia nasce dall’atto ex art. 90, non dall’organizzazione interna del RTP. Occorre un atto espresso del committente (o del RUP quale responsabile dei lavori) che individui la persona fisica incaricata e ne formalizzi l’investitura.
L'aggiudicazione della gara a un RTP non equivale a una designazione automatica del coordinatore, che deve essere riferita a una persona fisica determinata e deve intervenire con atto espresso del committente o responsabile dei lavori. In definitiva la forma e la sostanza della designazione sono entrambe importanti, poiché la designazione non può essere ridotta a un mero atto burocratico, ma deve essere considerata come un'impostazione sostanziale della sicurezza.
Sul piano giuridico, la designazione del CSE nel T.U. 81/2008 (art. 90) ha natura prevenzionistica e pubblicistica: è un atto con cui il committente attribuisce formalmente a un soggetto qualificato una posizione di garanzia, prima dell’inizio dei lavori, affinché svolga funzioni di coordinamento in fase di esecuzione. La designazione è quindi un presupposto di legittimità del cantiere e comporta l’assunzione di responsabilità proprie, autonome e non meramente contrattuali.
Diverso è il momento dell’individuazione, negli atti di gara, del professionista appartenente al RTP aggiudicatario che svolgerà le funzioni di CSE. In questo caso, l’indicazione ha natura essenzialmente organizzativa e contrattuale: serve a rendere trasparente alla stazione appaltante quale componente del raggruppamento possieda i requisiti professionali richiesti e sarà incaricato del servizio. Tuttavia, tale individuazione non coincide ancora con la “designazione” in senso prevenzionistico. La distinzione è rilevante.
Un ulteriore profilo problematico si presenta quando un professionista, pur in assenza di una designazione “formalmente” corretta, abbia in concreto svolto funzioni tipiche del CSE: procedendo alla predisposizione e all’aggiornamento del PSC, all’impartizione di prescrizioni alle imprese, gestione delle interferenze, alla eventuale sospensione di lavorazioni. In tali casi entra in gioco il principio di effettività, più volte affermato dalla giurisprudenza della Cassazione: nel diritto penale del lavoro rileva non soltanto la qualifica formale, ma l’esercizio concreto dei poteri. Chi assume di fatto poteri di coordinamento può essere considerato titolare di una posizione di garanzia, anche in assenza di una investitura rituale. Si rammenta che la Cassazione ha più volte affermato che la posizione di garanzia può derivare non solo da una investitura formale, ma anche dall’assunzione in concreto di poteri organizzativi e decisionali (tra le molte, Cass. pen., Sez. IV, n. 22246/2016; n. 50037/2017).
Questo dato, tuttavia, non sana la carenza formale sul piano amministrativo. Si produce piuttosto un duplice effetto ed una responsabilità su doppio binario di valutazione: da un lato, il professionista può essere chiamato a rispondere per le eventuali omissioni connesse all’attività concretamente svolta; dall’altro, il committente o il responsabile dei lavori può essere chiamato a rispondere per non aver correttamente adempiuto all’obbligo di designazione.
Si configura così un possibile concorso di responsabilità, fondato su titoli diversi ma convergenti nell’assetto organizzativo del cantiere.
Il principio dell’effettività nel diritto penale della sicurezza
Per impostare correttamente la prevenzione in un appalto pubblico occorre partire da alcuni snodi fondamentali, che non sono meri tecnicismi ma passaggi sostanziali di responsabilità.
Anzitutto, la designazione del coordinatore per la sicurezza non è un atto neutro: è il momento in cui nasce formalmente la posizione di garanzia. Con quell’atto il committente individua il soggetto che avrà il compito – e la responsabilità – di vigilare, coordinare e intervenire affinché il cantiere si svolga in condizioni di sicurezza. Senza questa designazione, manca il presupposto giuridico su cui si fonda l’intero sistema prevenzionistico. Può accadere, tuttavia, che un professionista svolga in concreto le funzioni di coordinatore anche in assenza di una formale nomina.
Qui entra in gioco il principio di effettività, tipico del diritto penale della sicurezza: ciò che conta non è solo il titolo formale, ma l’attività effettivamente esercitata. Chi agisce come coordinatore “di fatto” potrebbe quindi rispondere delle omissioni o delle violazioni, anche senza un atto scritto che lo investa ufficialmente del ruolo.
Il quadro si complica ulteriormente quando l’incarico è affidato a un Raggruppamento Temporaneo di Professionisti (RTP). L’individuazione interna, tra i componenti del raggruppamento, del professionista che svolgerà le funzioni di coordinatore non equivale alla designazione prevista dall’articolo 90 del T.U. 81/08. È comunque necessaria una designazione espressa da parte del committente o del RUP, perché è solo da quell’atto che discende la posizione di garanzia. In sintesi, la designazione interna al raggruppamento non sostituisce l'atto di designazione del committente, poiché la posizione di garanzia nasce dall'atto previsto dall'articolo 90, e non dall'organizzazione interna del Raggruppamento Temporaneo di Professionisti.
Di conseguenza, il RUP e il committente conservano una responsabilità centrale: devono assicurarsi che la designazione sia chiara, formale e coerente con l’organizzazione del cantiere. Se manca la nomina ufficiale, si crea una situazione paradossale: sul piano amministrativo si configura una violazione dell’articolo 90; sul piano penale, il professionista che abbia operato come coordinatore di fatto potrebbe comunque essere chiamato a rispondere.
Quando si sommano mancata designazione formale, esercizio di fatto delle funzioni e affidamento a un RTP, si genera un assetto confuso e non conforme ai principi legislativi. Per questo la chiarezza degli atti e la corretta attribuzione delle responsabilità non sono formalismi, ma condizioni essenziali per garantire una tutela effettiva della sicurezza in cantiere.
In definitiva, la designazione del coordinatore per la sicurezza si colloca al crocevia tra forma e sostanza. La forma non è un orpello, ma la condizione di certezza dell’assetto prevenzionistico; la sostanza, intesa come effettivo esercizio dei poteri e incidenza causale delle omissioni, rileva sul piano penale.
Negli appalti pubblici, il RUP rappresenta il punto di raccordo tra questi due livelli: garante dell’organizzazione, promotore dell’adempimento formale, vigilante sull’effettività del sistema. La forma resta un requisito fondamentale per la legittimità dell'azione amministrativa; l'assenza di designazione specifica può integrare una violazione di legge e un vizio dell'atto amministrativo; l'effettività è importante ai fini penali.
Se il professionista ha esercitato poteri tipici del Coordinatore per la Sicurezza, può rispondere per omesso coordinamento anche in assenza di investitura formale e l'aggiudicazione al Raggruppamento Temporaneo di Professionisti non sana la carenza formale.
Doppio binario di responsabilità
La designazione deve individuare il singolo professionista titolare della funzione prevenzionistica. È possibile che si verifichi un concorso di responsabilità, sia del committente o del Responsabile Unico del Procedimento per omessa designazione, sia del professionista per omesso corretto esercizio delle funzioni di fatto.
In sintesi, la designazione del coordinatore per la sicurezza è un atto costitutivo della posizione di garanzia tipica prevista dal Titolo IV del d.Lgs. n. 81/2008: deve essere formale, espressa, nominativa e documentabile. Non può essere sostituita da un richiamo generico in una determina dirigenziale né dall'aggiudicazione a un Raggruppamento Temporaneo di Professionisti.
L'eventuale esercizio di fatto delle funzioni di Coordinatore per la Sicurezza non sana il vizio amministrativo, ma può fondare una responsabilità penale autonoma in applicazione del principio di effettività.
In definitiva, la corretta impostazione sistematica impone di tenere distinti il piano amministrativo-formale della legittimità della designazione e il piano penalistico dell'effettiva assunzione di poteri e doveri di garanzia.
Ridurre la designazione a un semplice inciso in un atto amministrativo, quale una determina o una ODA, significa indebolire la tenuta complessiva del sistema di prevenzione.
Considerarla, invece, come atto costitutivo di una posizione di garanzia consente di ricondurre a coerenza l’intero impianto normativo, evitando che la sicurezza nei cantieri venga percepita come un adempimento burocratico, quando essa costituisce, in realtà, il presupposto stesso della legittimità e della correttezza dell’azione amministrativa.
A cura della dott.ssa
Francesca Levato,
ispettore del lavoro in servizio presso Ispettorato Nazionale del
Lavoro.
Il presente contributo è frutto esclusivo del pensiero
dell’autore e non implica posizioni dell’Amministrazione di
appartenenza
