In edilizia le difformità dallo stato legittimo non sono tutte uguali e le conseguenze sanzionatorie variano in funzione della loro gravità. Si parte dalle tolleranze costruttive (scostamenti che non costituiscono violazione edilizia) fino ad arrivare agli interventi in totale difformità dal permesso di costruire (per i quali, sul piano sanzionatorio, non esiste alternativa alla demolizione). In mezzo ci sono gli interventi realizzati senza CILA, puniti con una sanzione di 1.000 euro, quelli in assenza o in difformità dalla SCIA, che costano il triplo dell'aumento di valore dell'immobile, e le parziali difformità dal permesso, dove la demolizione può lasciare il posto alla sanzione pecuniaria se non è eseguibile senza pregiudizio della parte conforme.
La scala, però, non si legge soltanto in verticale. Accanto alla gravità della difformità conta il tipo di intervento che il titolo aveva autorizzato, perché per la ristrutturazione edilizia il Testo Unico Edilizia (d.P.R. n. 380/2001) ha costruito un regime proprio, che non coincide con quello delle nuove costruzioni.
Su questa distinzione interviene il TAR Piemonte con la sentenza n. 2022 del 22 ottobre 2026, che riconduce le difformità dal permesso di ristrutturazione alle sanzioni degli artt. 33 e 34 del Testo Unico, speciali rispetto alla demolizione dell'art. 31, pensata per gli abusi commessi senza permesso di costruire. Chi riceve un ordine fondato sull'art. 31 per una ristrutturazione difforme si trova quindi davanti a una sanzione sbagliata, e con essa cadono la multa e la perdita dell'immobile, senza che contino il numero delle difformità o la loro valutazione unitaria, finché restano scostamenti da un progetto di ristrutturazione e non diventano una nuova costruzione.
In zona vincolata il Comune non può neppure limitarsi a fotografare il cantiere. L'art. 33 chiede che l'ordine indichi come riportare l'edificio al suo organismo originario, e i giudici ne ricavano che un elenco di difformità, per quanto lungo, non è sufficiente.
Né basta al Comune, davanti alla domanda di sanatoria, fermarsi a ciò che la impedisce senza valutare la proposta con cui il proprietario offre di eliminare da sé le parti non sanabili; e neppure il vincolo paesaggistico autorizza il rifiuto, se il parere dell'autorità di tutela non è mai stato chiesto.
Piani interrati e cantiere mai chiuso: la vicenda
Al centro della controversia c’è un immobile residenziale in area con vincolo paesaggistico, avviato a ristrutturazione con un permesso che prevedeva anche tre piani interrati per autorimessa e cantine, seguito da un permesso in variante e da alcune SCIA. I lavori non sono mai stati ultimati.
Dopo due sopralluoghi il Comune ha contestato una trentina di difformità, tra cui i primi due livelli interrati trasformati da cantine in spazi residenziali e un quarto livello interrato di circa 487 metri quadrati privo di titolo, oltre alla decadenza dei titoli, e ha ordinato la demolizione ai sensi dell’art. 31.
I proprietari hanno impugnato l’ordine invocando gli artt. 33, 34 e 34-bis e osservando che, a cantiere aperto, molte modifiche potevano ancora rientrare nelle varianti in corso d’opera. Respinta la sanatoria ordinaria, hanno chiesto quella del Decreto Salva Casa per regolarizzare una parte delle opere e rimuovere le altre, invitando il Comune a valutare il tombamento dei livelli ad autorimessa.
Il Comune ha respinto la domanda due volte, la seconda dopo una sospensione cautelare, ritenendo l’intervento un completamento non ammesso dalle norme di piano nella classe di pericolosità idrogeomorfologica dell’area e una totale difformità estranea all’art. 36-bis. Tutti i dinieghi sono stati impugnati.
Artt. 31, 33, 34 e 36-bis del Testo Unico Edilizia: sanzioni e sanatoria per la ristrutturazione difforme
L’art. 31 colpisce gli interventi senza permesso, in totale difformità o con variazioni essenziali, e definisce totale difformità la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione. La sanzione è la demolizione, con l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale se l’ordine non è eseguito entro 90 giorni e una sanzione da 2.000 a 20.000 euro per l’inottemperanza.
La ristrutturazione soggetta a permesso eseguita senza titolo o in totale difformità ricade invece nell’art. 33, le parziali difformità nell’art. 34. Per gli immobili vincolati il comma 3 dell’art. 33 affida all’amministrazione che vigila sul vincolo la restituzione in pristino, con l’indicazione di criteri e modalità per ricostituire l’originario organismo edilizio, e una sanzione da 516 a 5.164 euro.
L’art. 36-bis, introdotto dal Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024, disciplina la sanatoria dinamica delle parziali difformità, delle variazioni essenziali e degli abusi legati alla SCIA, con una doppia conformità asimmetrica, urbanistica alla data della domanda ed edilizia all’epoca di realizzazione. Il comma 2 consente di subordinare il permesso alla rimozione delle opere non sanabili entro un termine assegnato; il comma 4, per le opere eseguite senza autorizzazione paesaggistica o in difformità da essa, impone di chiedere il parere vincolante dell’autorità preposta al vincolo.
Difformità dal permesso di ristrutturazione: perché non si applica l’art. 31
Il TAR guarda anzitutto a che cosa il Comune aveva autorizzato, e trova permessi e SCIA tutti riferiti alla ristrutturazione dell’immobile. Tanto basta, per i giudici, a rendere indubbia l’applicazione di una delle sanzioni meno afflittive degli artt. 33 e 34, speciali rispetto all’art. 31. In zona vincolata il Comune avrebbe dovuto indicare come ripristinare lo stato legittimo, mentre si è limitato a elencare le difformità, molte delle quali, osservano i giudici, verosimilmente legate allo stato di avanzamento del cantiere. Venuto meno l’art. 31, cadono anche la sanzione per l’inottemperanza e l’acquisizione dell’immobile e dell’area di sedime.
Sul diniego, la fondatezza dei motivi aggiunti discende per il TAR dal contenuto della domanda, che oltre all’accertamento della conformità prospettava demolizioni, ripristini e il completamento dell’immobile. Il provvedimento, invece, si arresta ai profili ostativi senza esaminare né la possibilità di conformare l’immobile con nuovi lavori né la proposta di tombamento, frustrando la finalità dell’istituto, mentre la volontà di reinterrare livelli così estesi appare decisiva e un ripristino di questo tipo può eseguirsi soltanto in una sanatoria con prescrizioni. Il TAR richiama TAR Campania (sentenza n. 1305/2025), per cui il privato può presentare con la domanda un progetto di ripristino che elimini le opere non sanabili, e le difformità vanno valutate su ciò che resta dopo quel ripristino, spettando poi al Comune indicare le eventuali misure ulteriori.
L’affermazione comunale su un organismo integralmente diverso è giudicata apodittica. Per il TAR le difformità, anche considerate unitariamente, restano difformità parziali da una ristrutturazione, che non si possono trattare come nuova costruzione né ai fini della sanzione né ai fini della doppia conformità, e sono astrattamente in parte eliminabili e in parte regolarizzabili, a condizione che il Comune individui le demolizioni e i ripristini necessari. Né è motivato a sufficienza il contrasto con le norme di piano, che in quella classe di pericolosità ammettono la ristrutturazione.
Quanto al vincolo, il comma 4 dell’art. 36-bis pone sul responsabile del procedimento l’onere di attivare l’accertamento di compatibilità paesaggistica, e la mancata attivazione non può giustificare il rifiuto. Né vale, aggiungono i giudici per completezza, l’art. 32, comma 3, perché l’equiparazione tra variazioni essenziali e totale difformità nelle aree vincolate opera quoad poenam, soltanto per estendere la demolizione dell’art. 31, e non esclude la sanatoria condizionata, che l’art. 36-bis ammette anche su immobili vincolati.
Sanatoria 36-bis con opere di ripristino: cosa deve contenere il progetto?
Sul piano tecnico la pronuncia sposta il baricentro dall’opera com’è a quella che resterà dopo il ripristino, secondo il metodo della sanatoria dinamica. Al progettista conviene quindi presentarsi con un progetto che dica quali parti si rimuovono o si tombano e quale assetto si chiede di conservare, perché è su quell’assetto che si misura lo scostamento dal titolo.
Il TAR, però, non accerta la doppia conformità né dice quali difformità siano sanabili, e lascia aperto un nodo che merita attenzione. L’art. 32, comma 3, considera in totale difformità, ai fini dell’art. 31, le variazioni essenziali su immobili vincolati, e i giudici lo richiamano soltanto per escludere che precluda la sanatoria, definendolo un aggravio sanzionatorio, senza spiegare come si coordini con la specialità dell’art. 33 per la ristrutturazione. Nel diniego, del resto, era stato lo stesso Comune a escludere che si trattasse di variazioni essenziali, qualificando l’intervento come totale difformità.
Uscire dall’art. 31, infine, non significa impunità. Anche gli artt. 33 e 34 conducono, di regola, alla rimozione delle opere o alla restituzione in pristino, con la differenza che non prevedono l’acquisizione dell’immobile.
Demolizione o sanatoria condizionata: cosa cambia per proprietari e Comuni
Il TAR Piemonte ha così accolto il ricorso contro l’ordine di demolizione e i motivi aggiunti contro l’ultimo diniego di sanatoria, annullando entrambi i provvedimenti, e ha dichiarato improcedibili le impugnazioni dei dinieghi precedenti. Il Comune dovrà ora riesaminare la domanda alla luce del tombamento dei volumi interrati, potendo assegnare un termine per i lavori di ripristino e subordinare l’accoglimento alla verifica di quelli effettivamente eseguiti, e dovrà coinvolgere le autorità preposte ai vincoli.
Agli uffici la decisione chiede di istruire la sanatoria dinamica in chiave conformativa e selettiva, distinguendo ciò che va ripristinato da ciò che può restare, e per i professionisti ne discende l’opportunità di arrivare con un ripristino già definito.
Guardando oltre il caso, su un terreno che la pronuncia non esplora, la lettura si salda con quella del Consiglio di Stato, che nega alla sanatoria statica dell’art. 36 la possibilità di guardare a lavori ancora da eseguire (sentenza n. 3927/2026) e riconosce che il Salva Casa ha superato la doppia conformità piena soltanto nel 36-bis (sentenza n. 4845/2026). Né l’obbligo di chiedere il parere paesaggistico va letto come assoluto, perché quando mancano i requisiti minimi di sanabilità il Comune può fermarsi prima della Soprintendenza, come ha ritenuto TAR Campania (sentenza n. 959/2026); qui, però, quei requisiti erano stati negati senza un’adeguata motivazione. Ne esce un sistema a due velocità, in cui la sanatoria statica fotografa l’opera e quella dinamica la accompagna verso la forma che può legittimamente assumere.
Ristrutturazione difforme e sanatoria 36-bis: le domande più frequenti
Il Comune può applicare l’art. 31 alle difformità da un permesso di ristrutturazione?
Secondo il TAR Piemonte (sentenza n. 2022/2026) no, finché le opere restano difformità da quel progetto e non diventano una nuova costruzione, perché si applicano gli artt. 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001, speciali rispetto all’art. 31; in zona vincolata l’ordine deve indicare criteri e modalità per ricostituire l’organismo edilizio originario.
Nella sanatoria dinamica dell’art. 36-bis il proprietario può proporre lui stesso le demolizioni?
Sì, secondo il TAR Piemonte, che richiama TAR Campania (sentenza n. 1305/2025), la domanda può contenere un progetto di ripristino, per esempio il tombamento dei volumi non sanabili, che il Comune deve valutare indicando le eventuali misure ulteriori e potendo condizionare il permesso alla loro esecuzione.
Il vincolo paesaggistico impedisce la sanatoria Salva Casa con opere?
Non di per sé, perché l’art. 36-bis ammette la sanatoria anche su immobili vincolati e per le opere eseguite senza autorizzazione paesaggistica o in difformità da essa impone di chiedere il parere vincolante dell’autorità di tutela, che si pronuncia previo parere della Soprintendenza; per il TAR Piemonte la mancata richiesta non può giustificare il diniego.
