Quando il CCNL applicato dall’operatore economico è diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, fino a che punto possono esistere differenze tra i due contratti senza compromettere l’equivalenza? E cosa deve verificare il RUP quando non opera la presunzione prevista dall’Allegato I.01 al D.Lgs. n. 36/2023?
Il TAR Campania, sez. staccata Salerno, sez. I, con la sentenza del 29 settembre 2026, n. 1591, ha affrontato la questione nell’ambito di una procedura per l’affidamento di un servizio, nella quale l’aggiudicataria aveva applicato un CCNL diverso da quello indicato nella lex specialis.
Il Collegio ha escluso che l’equivalenza debba tradursi in una perfetta coincidenza tra i due contratti e ha ritenuto legittima una valutazione fondata sull’insieme delle tutele economiche e normative, purché siano rispettati i parametri economici dell’Allegato I.01, gli scostamenti sulle tutele normative restino marginali e il procedimento seguito dalla stazione appaltante non presenti errori tecnici o profili di manifesta irragionevolezza.
CCNL diversi negli appalti: quando le tutele possono essere considerate equivalenti
Dopo l’aggiudicazione dell’appalto, il secondo classificato aveva presentato un’istanza di precontenzioso all’ANAC, contestando l’omessa verifica di equivalenza tra il CCNL Igiene ambientale, indicato dal disciplinare, e il CCNL Cooperative sociali applicato dall’aggiudicataria.
L’Autorità Anticorruzione aveva escluso che la mancata dichiarazione di equivalenza comportasse automaticamente l’esclusione, chiedendo però alla stazione appaltante di verificare che il diverso contratto garantisse tutele economiche e normative equiparabili a quelle del CCNL indicato negli atti di gara e che il costo della manodopera rispettasse i minimi retributivi previsti dal contratto applicato.
L’amministrazione aveva quindi annullato in autotutela la precedente aggiudicazione, acquisito una relazione di un consulente del lavoro e riaperto l’istruttoria. All’esito del contraddittorio con l’aggiudicataria, il RUP aveva ritenuto sostanzialmente equivalenti le tutele previste dai due CCNL e congruo il costo della manodopera, proponendo la conferma dell’aggiudicazione.
Il secondo classificato aveva contestato questa conclusione, sostenendo che le differenze tra i due contratti, sia sotto il profilo economico sia sotto quello normativo, fossero incompatibili con il giudizio di equivalenza.
CCNL di settori diversi: quando non opera la presunzione di equivalenza
L’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 consente all’operatore economico di indicare nell’offerta un contratto collettivo diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele. Quando viene resa la dichiarazione di equivalenza, la stazione appaltante deve verificarla secondo le modalità dell’art. 110 e in conformità all’Allegato I.01, che disciplina i criteri di comparazione delle tutele economiche e normative.
Nel valutare il caso, il TAR ha escluso l’applicazione della presunzione di equivalenza prevista dall’art. 3 dell’Allegato I.01. Il CCNL applicato dall’aggiudicataria afferisce infatti a un settore diverso e presenta un ambito applicativo più ampio rispetto al CCNL indicato dalla stazione appaltante, che risulta invece strettamente collegato al servizio oggetto dell’affidamento.
In assenza dei presupposti richiesti dall’art. 3, l’equivalenza non può essere presunta e deve essere verificata secondo l’art. 4 dell’Allegato I.01, che impone di confrontare le tutele economiche e normative garantite dal contratto indicato dall’operatore con quelle del CCNL individuato dalla stazione appaltante.
La diversità del settore di appartenenza, quindi, non comporta l’inammissibilità del contratto applicato dall’operatore, ma impone una verifica più approfondita, che deve essere svolta sulla base dei criteri fissati dall’Allegato I.01.
Verifica di equivalenza: il confronto deve riguardare le tutele nel loro complesso
Il RUP aveva effettuato la comparazione senza ricercare una coincidenza integrale tra i due contratti, prendendo invece in considerazione il valore economico globale annuo delle retribuzioni e gli istituti normativi rilevanti ai fini del trattamento dei lavoratori.
Il TAR ha ritenuto corretto questo metodo. La verifica di equivalenza non richiede infatti un’“identità assoluta” tra le discipline contrattuali, ma deve riguardare il livello complessivo delle tutele.
Nel ricorso erano state evidenziate differenze relative alle voci economiche specifiche del settore dell’igiene urbana, allo straordinario, alle turnazioni, al lavoro festivo, alla reperibilità e all’impiego di personale a tempo parziale.
Secondo il ricorrente, tali differenze dimostravano che i contratti non potessero essere considerati equivalenti. Il Collegio ha invece ritenuto che la presenza di scostamenti tra singoli istituti non fosse sufficiente, da sola, a rendere illegittima la valutazione del RUP, che aveva confrontato nel complesso tabelle retributive e tutele normative e aveva qualificato tali scostamenti come marginali.
Il giudizio non può quindi essere frammentato fino a trasformare ogni differenza in una causa di non equivalenza, ma deve riguardare l’assetto complessivo delle tutele assicurate ai lavoratori.
CCNL più favorevole: gli scostamenti marginali non escludono l’equivalenza
Se il contratto individuato dalla stazione appaltante risulta più favorevole ai lavoratori, il TAR ha affermato che, anche ammettendo che le tutele non siano perfettamente equivalenti e che il CCNL indicato negli atti di gara sia più vantaggioso sotto il profilo economico o normativo, ciò non determina automaticamente l’illegittimità della valutazione di sostanziale equivalenza compiuta dall’amministrazione.
Una lettura rigida del principio finirebbe infatti per attribuire alla scelta del CCNL un peso tale da prevalere sugli altri elementi dell’offerta e, in alcuni casi, da incidere direttamente sull’accesso alla procedura.
Nel caso esaminato, il Collegio ha richiamato un’interpretazione elastica del principio di equivalenza, collegata alla libertà di iniziativa economica e al principio del risultato, osservando che una diversa impostazione avrebbe potuto comportare l’esclusione delle cooperative sociali dalle procedure relative a servizi che rientrano comunque tra le attività normalmente svolte da tali operatori, per il solo fatto di applicare il relativo contratto collettivo.
L’art. 4 dell’Allegato I.01 continua, tuttavia, a fissare limiti precisi. Sul piano economico, il valore complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua deve risultare almeno pari a quello previsto dal contratto indicato nel bando; sul piano normativo, gli scostamenti rispetto ai parametri individuati dalla disposizione devono essere marginali.
Non basta quindi che i due contratti siano genericamente comparabili, in quanto il confronto deve rispettare i criteri previsti dall’Allegato e le differenze non devono incidere in misura tale da compromettere il livello complessivo delle tutele.
Equivalenza dei CCNL e discrezionalità tecnica del RUP
Nella valutazione sull’equivalenza il TAR ha fatto riferimento alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante.
Il sindacato del giudice amministrativo riguarda quindi la correttezza del metodo seguito e la ragionevolezza delle conclusioni raggiunte, senza sostituire una nuova valutazione tecnica a quella compiuta dal RUP.
Nel caso esaminato, il Collegio non ha riscontrato né manifesta irragionevolezza, né l’utilizzo di criteri o procedimenti tecnici errati, perché il RUP aveva comparato le tabelle retributive e le tutele normative previste dai due contratti, motivando la conclusione secondo cui gli scostamenti potevano essere considerati marginali.
L’istruttoria deve quindi consentire di ricostruire quali elementi siano stati messi a confronto, quali differenze siano state rilevate e per quali ragioni queste non impediscano il riconoscimento dell’equivalenza.
Costo della manodopera: una verifica distinta dall’equivalenza del CCNL
Il ricorrente aveva contestato anche la congruità del costo della manodopera, sostenendo che quello indicato dall’aggiudicataria fosse sensibilmente inferiore rispetto alla stima effettuata dalla stazione appaltante.
Il TAR ha respinto la censura, precisando che la verifica del costo della manodopera è distinta da quella relativa all’equivalenza delle tutele contrattuali. Il RUP aveva infatti accertato, attraverso una specifica tabella inserita nella propria relazione, che il costo dichiarato nell’offerta fosse coerente con i minimi retributivi del CCNL Cooperative sociali.
Il Collegio ha ritenuto corretta questa impostazione e ha escluso che, ai fini della congruità del costo del lavoro, fosse necessario ottenere una perfetta sovrapponibilità con i livelli retributivi previsti dal CCNL Igiene e ambiente.
La verifica sull’equivalenza riguarda quindi il confronto tra i due sistemi contrattuali, mentre il controllo sul costo della manodopera riguarda il rispetto dei minimi retributivi del CCNL effettivamente applicato dall’operatore.
Parere del consulente: il RUP può discostarsene con adeguata motivazione
Nel corso dell’istruttoria l’amministrazione aveva acquisito anche il parere di un consulente del lavoro, le cui conclusioni non coincidevano integralmente con quelle successivamente adottate dal RUP.
Il ricorrente aveva contestato anche questo scostamento. Il TAR ha ritenuto legittima la decisione del responsabile del procedimento, che, pur discostandosi dal parere del consulente incaricato della comparazione, aveva motivato in modo sufficiente la propria diversa valutazione.
Nel caso esaminato, quindi, il parere del consulente non ha vincolato il RUP, che ha potuto discostarsene avendo motivato le ragioni della propria diversa conclusione.
Equivalenza dei CCNL: criteri e verifiche per la stazione appaltante
Il ricorso è stato quindi respinto, con la conferma della legittimità dell’aggiudicazione e della verifica di equivalenza svolta dalla stazione appaltante.
La decisione lascia alla stazione appaltante un margine di valutazione tecnica, ma richiede che il percorso seguito sia ricostruibile e motivato, soprattutto quando i due contratti appartengono a settori differenti e presentano discipline non perfettamente sovrapponibili.
Quando l’operatore applica un CCNL diverso da quello indicato negli atti di gara e non ricorrono le condizioni per la presunzione prevista dall’art. 3 dell’Allegato I.01, la stazione appaltante deve svolgere la verifica prevista dall’art. 4.
Il confronto non può essere ridotto alla ricerca della piena coincidenza tra le singole clausole, ma deve riguardare nel complesso le tutele economiche e normative, verificando che le condizioni previste dall’Allegato I.01 siano rispettate e che gli eventuali scostamenti normativi restino marginali.
La stessa verifica deve rimanere separata dal controllo sul costo della manodopera, che riguarda invece la coerenza dell’importo dichiarato con i minimi retributivi del contratto applicato.
