All’interno del Testo Unico Edilizia, il punto da cui bisogna sempre partire è uno soltanto: lo stato legittimo. È infatti dal confronto attento tra questo e lo stato di fatto che si comprende non solo se esiste una difformità, ma anche come debba essere qualificata e, di conseguenza, gestita.
Quando ci si trova davanti a un abuso edilizio che non può essere regolarizzato con gli strumenti previsti dal d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), la conseguenza non può che essere quella repressiva. Nei casi più gravi si procede con la demolizione, secondo il meccanismo previsto dall’art. 31; nelle ipotesi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità o di difformità parziali, invece, entrano in gioco gli artt. 33 e 34, nei quali la demolizione resta la regola, ma può affiancarsi, al ricorrere di determinati presupposti, la cosiddetta fiscalizzazione.
La fiscalizzazione, vale la pena ricordarlo subito, non è una sanatoria e non trasforma l’abuso in un intervento legittimo. Si tratta, più precisamente, di una sanzione alternativa alla demolizione che opera quando l’amministrazione accerta che il ripristino materiale dello stato dei luoghi non può essere eseguito senza pregiudicare la parte dell’immobile realizzata in conformità. In quel caso la demolizione viene sostituita con una sanzione pecuniaria, con effetti che restano molto rilevanti sia sul piano della circolazione del bene sia, più in generale, nella ricostruzione del suo assetto giuridico.
La disciplina della fiscalizzazione è prevista, a condizioni differenti, dagli artt. 33, comma 2 e 34, comma 2, e opera solo quando il ripristino dello stato dei luoghi e la demolizione non siano possibili senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.
Ma, esattamente, quando si applica la fiscalizzazione dell’abuso edilizio? E a quali difformità può essere davvero riferita? È possibile applicarla per tutte le difformità che non rappresentano un abuso grave (art. 31)?
Non sono affatto domande banali, perché per rispondere correttamente non basta fermarsi alla constatazione materiale della difformità. Occorre prima ricostruire lo stato legittimo, poi confrontarlo con lo stato di fatto e solo dopo qualificare giuridicamente lo scostamento riscontrato, tenendo conto anche di un elemento che in molte vicende si rivela decisivo, cioè dell’epoca di realizzazione dell’immobile e del regime normativo vigente in quel momento.
Negli interventi realizzati prima della Legge n. 765/1967 e al di fuori del centro abitato, la stessa configurabilità dell’abuso edilizio deve essere verificata caso per caso, perché non sempre era richiesto il titolo edilizio.
È proprio dentro questo percorso che si colloca la sentenza del Consiglio di Stato n. 2246 del 17 marzo 2026, che affronta il tema della fiscalizzazione senza isolarlo dal contesto in cui nasce la difformità e che, proprio per questo, offre indicazioni interessanti anche sul rapporto tra ante 1967, centro abitato e stessa configurabilità dell’abuso edilizio.
Difformità edilizie e fiscalizzazione abuso edilizio: la vicenda alla base della decisione
Il caso oggetto dell’intervento dei giudici di Palazzo Spada riguarda un’istanza di permesso di costruire presentata per interventi di ristrutturazione e ampliamento su un immobile già assentito con licenza edilizia.
Successivamente, a seguito di segnalazione da parte della polizia municipale e di un sopralluogo da parte del Comune, venivano rilevate alcune difformità rispetto al titolo originario, consistenti in variazioni prospettiche, opere in cemento armato nella zona della scala e un incremento della superficie e della volumetria dell’edificio.
L’amministrazione ha qualificato tali interventi come parziali difformità dal titolo edilizio e, ritenendo che la loro eliminazione potesse incidere sulla stabilità della parte realizzata in conformità, ha applicato la fiscalizzazione mediante la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001.
Il provvedimento veniva impugnato in primo grado e il TAR lo accoglieva, ritenendo che gli interventi fossero stati realizzati prima del 1° settembre 1967, al di fuori del centro abitato, che la variazione prospettica fosse priva di rilievo urbanistico e che l’incremento rientrasse nelle tolleranze costruttive, escludendo quindi la possibilità di applicare la fiscalizzazione.
Il Comune ha proposto appello contestando sia la collocazione dell’immobile rispetto al centro abitato, anche alla luce di un regolamento edilizio del 1936, sia le conclusioni tecniche sulla consistenza delle difformità, ritenute non riconducibili alle tolleranze ma qualificabili come interventi sanzionabili ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001.
Fiscalizzazione abuso edilizio: quando la demolizione può essere sostituita
Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è necessario partire dal meccanismo previsto dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina le difformità parziali dal titolo edilizio e individua nella demolizione la regola generale, consentendo la sostituzione con una sanzione pecuniaria solo quando l’eliminazione della parte difforme non può avvenire senza compromettere la stabilità della parte conforme.
Questa disposizione, però, non può essere letta da sola, perché si inserisce in un sistema più ampio nel quale la prima operazione da compiere non è quella sanzionatoria, ma quella qualificatoria. Prima ancora di stabilire se applicare la demolizione o la fiscalizzazione, occorre infatti capire che tipo di difformità si ha di fronte, distinguendo tra interventi che integrano un abuso edilizio, variazioni non essenziali e ipotesi che rientrano nelle tolleranze costruttive.
È proprio questa qualificazione che determina le conseguenze giuridiche, perché non tutte le difformità assumono rilievo urbanistico e, di conseguenza, non tutte attivano il sistema sanzionatorio previsto dal Testo Unico Edilizia.
A questo si aggiunge un ulteriore elemento che, nella pratica, incide in modo decisivo ma che spesso viene considerato solo in un secondo momento, cioè l’epoca di realizzazione dell’intervento e il regime normativo vigente in quel periodo. Nei casi in cui l’edificazione sia anteriore alla Legge n. 765/1967 e ricada al di fuori del centro abitato, il tema della stessa configurabilità dell’abuso deve essere affrontato con particolare attenzione, perché il quadro normativo di riferimento è profondamente diverso rispetto a quello attuale.
Il punto, quindi, non è tanto scegliere tra demolizione e sanzione, quanto stabilire se ci si trovi davvero di fronte a una violazione edilizia. Solo in presenza di un abuso, infatti, può trovare applicazione il meccanismo previsto dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001.
I principi espressi dal Consiglio di Stato sulla fiscalizzazione
Il Consiglio di Stato respinge l’appello e, nel farlo, chiarisce in modo molto netto quale sia il ruolo della fiscalizzazione all’interno del sistema del Testo Unico Edilizia.
Il punto di partenza è noto, ma viene ribadito con chiarezza: la fiscalizzazione rappresenta una sanzione alternativa alla demolizione, applicabile nei casi in cui quest’ultima non possa essere eseguita senza incidere sulla stabilità dell’edificio.
Il passaggio decisivo, però, riguarda il presupposto applicativo. La fiscalizzazione può operare solo in presenza di un abuso edilizio, perché è proprio l’abusività dell’intervento che giustifica la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria.
Da qui deriva una conseguenza che nella pratica spesso viene sottovalutata: la richiesta di fiscalizzazione da parte del privato implica il riconoscimento dell’abuso contestato dall’amministrazione e non consente, una volta attivato questo meccanismo, di rimettere in discussione la natura degli interventi.
I giudici di Palazzo Spada precisano inoltre che la fiscalizzazione trova applicazione solo quando la difformità supera sia i margini delle tolleranze costruttive di cui all’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001 sia i limiti delle variazioni essenziali di cui all’art. 32. Nelle ipotesi in cui tali limiti non siano superati, la conformità urbanistica è normalmente implicita e trovano applicazione strumenti diversi di regolarizzazione.
In mancanza di tali presupposti, la fiscalizzazione non può operare e la conseguenza dell’abuso non può che essere quella ordinaria della demolizione.
Ante 1967, centro abitato e tolleranze costruttive: quando manca l’abuso edilizio e la fiscalizzazione
A questo punto il ragionamento del Consiglio di Stato si sposta dal piano generale a quello del caso esaminato e lo fa su due livelli che, letti insieme, finiscono per incidere direttamente sulla stessa esistenza dell’abuso edilizio.
Il primo riguarda la collocazione dell’immobile rispetto al centro abitato e, soprattutto, l’epoca di realizzazione dell’edificio. Il Comune, nel proporre appello, ha sostenuto che l’immobile dovesse considerarsi interno al centro abitato, richiamando anche un regolamento edilizio risalente al 1936 e valorizzando la distanza dalla sede comunale. È una ricostruzione che, se fosse stata accolta, avrebbe comportato l’applicazione di un regime urbanistico già prima del 1967 e quindi una diversa qualificazione delle opere realizzate.
Il Consiglio di Stato, tuttavia, si attesta su un dato che emerge dall’istruttoria ed è già coperto da precedente giudicato: l’edificio è stato realizzato in data anteriore al 1° settembre 1967 e in zona esterna al centro abitato. Questo passaggio è decisivo, perché si collega direttamente alla disciplina introdotta con la Legge n. 765/1967, che ha esteso l’obbligo del titolo edilizio anche alle aree esterne, segnando uno spartiacque rispetto al regime previgente. Una volta chiarito questo aspetto, la qualificazione dell’intervento cambia in modo netto, perché viene meno a monte il presupposto stesso per considerare quelle opere come abusive.
Su questo primo livello si innesta poi quello strettamente tecnico, relativo alle tolleranze costruttive. Il Consiglio di Stato evidenzia come, anche sotto questo profilo, le risultanze istruttorie conducano nella stessa direzione: l’incremento di superficie rientra nel limite del 2% rispetto a quanto assentito e, poiché le altezze interpiano restano invariate, anche l’incremento volumetrico si mantiene entro i margini consentiti.
Il punto, allora, diventa chiaro, ed è anche il passaggio decisivo della vicenda. Non solo l’intervento si colloca in un contesto temporale e territoriale in cui la stessa configurabilità dell’abuso deve essere valutata con particolare cautela, ma anche, sul piano strettamente edilizio, le difformità rientrano nei limiti delle tolleranze costruttive.
In una situazione di questo tipo, viene meno il presupposto stesso dell’abusività e, con esso, la possibilità di applicare la fiscalizzazione, che resta una misura destinata a operare solo quando l’abuso esiste ed è effettivamente configurabile.
Fiscalizzazione abuso edilizio: cosa cambia nella pratica e quando non si applica
La decisione si conclude con il rigetto dell’appello e con la conferma dell’annullamento del provvedimento comunale.
Ma il punto più interessante non è tanto l’esito, quanto il percorso che ha portato a questa conclusione. La sentenza chiarisce infatti che la fiscalizzazione non può essere utilizzata come alternativa “automatica” alla demolizione, ma presuppone sempre una verifica puntuale dell’abusività dell’intervento.
Prima ancora di interrogarsi su quale sanzione applicare, occorre stabilire se la difformità abbia effettiva rilevanza urbanistica oppure se si collochi in un ambito – come quello delle tolleranze costruttive o degli interventi realizzati in un’epoca in cui non era richiesto il titolo edilizio – in cui l’ordinamento non riconosce alcuna violazione.
La sentenza, letta in questa prospettiva, restituisce un’indicazione chiara per la pratica: la qualificazione dell’intervento viene prima della scelta dello strumento sanzionatorio.
Ed è proprio su questo passaggio, spesso dato per implicito, che si gioca la corretta applicazione dell’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 e, quindi, della fiscalizzazione dell’abuso edilizio, oltre che, più in generale, la corretta ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile, che resta il vero punto di partenza del sistema del d.P.R. n. 380/2001.
