La possibilità di applicare una sanzione pecuniaria sostitutiva in luogo della demolizione non appartiene alla fase in cui il Comune accerta l’abuso e dispone il ripristino, ma può essere valutata successivamente, quando si passa all’esecuzione dell’ordine e viene prospettata l’impossibilità tecnica di rimuovere le opere senza compromettere quelle legittimamente assentite.
Il principio, più volte ribadito dalla giurisprudenza, è stato riconfermato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con la sentenza del 20 luglio 2026, n. 501, pronunciandosi sulla legittimità di un ordine di demolizione relativo a numerose opere, tutte ricondotte dall’amministrazione a un’attività edilizia realizzata in assenza del necessario titolo abilitativo.
I giudici siciliani non si sono fermati al rapporto tra demolizione e fiscalizzazione, tornando anche sulla successione degli atti previsti dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, sugli effetti dell’omessa indicazione dell’area ulteriore destinata all’acquisizione gratuita e, soprattutto, sul criterio da utilizzare quando l’abuso è composto da più opere, realizzate anche in momenti differenti, che non possono essere isolate artificiosamente se concorrono alla medesima trasformazione edilizia.
Ordine di demolizione e fiscalizzazione: quando entra in gioco la sanzione pecuniaria
Il procedimento aveva preso avvio da un’ordinanza comunale con la quale era stata ingiunta la rimozione di diverse opere edilizie realizzate senza titolo, tra le quali figuravano una consistente sopraelevazione, i relativi tamponamenti, una scala esterna in cemento armato e un vano destinato a deposito e garage, chiuso su tre lati e realizzato con pareti in blocchi di calcestruzzo, struttura in ferro zincato e copertura in lamiera.
Il proprietario aveva contestato il provvedimento sotto diversi profili, sostenendo, tra l’altro, che l’amministrazione non avesse adeguatamente garantito la partecipazione procedimentale, che l’ordinanza non individuasse compiutamente l’area destinata all’acquisizione in caso di inottemperanza e che l’istruttoria fosse insufficiente.
A queste censure si aggiungevano quelle relative alla qualificazione delle opere. Secondo il ricorrente, il vano destinato a deposito e garage avrebbe potuto rientrare nella disciplina regionale relativa alla chiusura di verande e balconi mediante strutture precarie, mentre la scala esterna avrebbe avuto natura pertinenziale; il Comune, inoltre, avrebbe omesso di verificare, ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001, se fosse possibile demolire le sole parti abusive lasciando salva la struttura restante.
Il TAR aveva respinto il ricorso e il CGARS ha confermato la decisione, ricostruendo i diversi momenti attraverso i quali si sviluppa l’attività repressiva dell’amministrazione.
Art. 31 del d.P.R. n. 380/2001: dall’ordine di demolizione all’acquisizione gratuita
Nella controversia assume rilievo la disciplina prevista dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità oppure con variazioni essenziali, rispetto ai quali il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, una volta accertato l’abuso, ingiunge al proprietario e al responsabile la rimozione o la demolizione delle opere.
L’ingiunzione, però, rappresenta soltanto il primo momento del procedimento, perché le conseguenze acquisitive presuppongono che il destinatario non abbia provveduto al ripristino entro il termine stabilito dalla legge.
In caso di inottemperanza, il bene abusivo e l’area di sedime, insieme a quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe, vengono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio comunale, mentre l’atto che accerta il mancato adempimento, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari.
La distinzione tra questi passaggi è alla base anche della risposta fornita dal CGARS sulla mancata indicazione, nell’ordine di demolizione, di una parte delle aree interessate dalla successiva acquisizione.
Acquisizione gratuita: l’omessa indicazione dell’area ulteriore non invalida la demolizione
Uno dei motivi di appello riguardava l’omessa indicazione dell’area ulteriore rispetto a quella di sedime destinata all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale.
Il Collegio ha escluso che tale omissione fosse sufficiente a rendere illegittima l’ingiunzione.
Sebbene le aree da acquisire debbano essere indicate nel provvedimento che dispone la demolizione, la loro individuazione assume infatti funzione costitutiva nel successivo atto che accerta l’inottemperanza, essendo quest’ultimo il titolo che consente l’immissione nel possesso e la trascrizione nei registri immobiliari.
L’omessa indicazione dell’area ulteriore nell’ingiunzione di ripristino, pertanto, non determina l’invalidità dell’ordine di demolizione, perché la definizione delle superfici coinvolte dagli effetti acquisitivi trova il suo momento decisivo nel procedimento che segue l’eventuale mancata ottemperanza.
L’obbligo di ripristinare lo stato dei luoghi rimane così distinto dalle conseguenze patrimoniali che la legge collega alla mancata esecuzione dell’ordine.
Fiscalizzazione dell’abuso: quando si applica l’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001
Più articolata è la questione della cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso, vale a dire l’applicazione, nelle ipotesi previste dal Testo Unico Edilizia, di una sanzione pecuniaria in luogo della misura demolitoria.
Nel giudizio il proprietario aveva richiamato l’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto verificare preventivamente la possibilità di demolire le sole parti abusive senza arrecare pregiudizio a quelle eseguite in conformità.
L’art. 34 disciplina gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire e prevede, come regola, la rimozione o la demolizione delle opere difformi, mentre il comma 2 stabilisce che, quando la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, venga applicata una sanzione pecuniaria sostitutiva.
Dopo le modifiche introdotte dal Decreto Salva Casa, la sanzione è pari al triplo del costo di produzione della parte realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e al triplo del valore venale per le opere destinate ad usi diversi.
Nel caso esaminato dal CGARS, tuttavia, l’intervento complessivo non era stato qualificato come una parziale difformità, ma era stato ricondotto dall’amministrazione al regime repressivo dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, trattandosi di attività edilizia realizzata in assenza del necessario titolo.
Il richiamo all’art. 34 nasceva quindi dalla censura dell’appellante, secondo il quale la possibile compromissione della parte non abusiva avrebbe dovuto essere verificata prima ancora di ordinare la demolizione.
Fiscalizzazione dopo l’ordine di demolizione: la verifica avviene nella fase esecutiva
Su questo punto il CGARS ha ricordato che, prima dell’entrata in vigore del Testo Unico Edilizia, una parte della giurisprudenza riteneva necessario accertare preventivamente se la demolizione delle opere abusive potesse compromettere la stabilità o l’integrità della restante struttura.
L’orientamento successivo ha superato questa impostazione, considerando la sanzione pecuniaria sostitutiva non come un esito ordinario o automatico del procedimento repressivo, ma come una misura eccezionale e derogatoria, destinata a trovare applicazione quando risulti l’oggettiva impossibilità di procedere alla riduzione in pristino delle parti difformi senza compromettere la stabilità dell’intero edificio.
La relativa valutazione viene quindi effettuata nella fase esecutiva, a valle dell’ingiunzione di demolizione e su istanza dell’interessato, con la conseguenza che la mancata verifica preventiva da parte dell’amministrazione non rende illegittimo l’ordine.
La questione potrà essere esaminata successivamente, quando dovranno essere valutati gli effetti che la demolizione produrrebbe sulle opere legittimamente assentite, senza che l’eventuale difficoltà tecnica del ripristino possa essere utilizzata, già in partenza, per contestare la validità dell’ingiunzione.
Impossibilità tecnica della demolizione: quale prova deve fornire il proprietario
Non è sufficiente, peraltro, sostenere genericamente che la demolizione comprometterebbe il resto dell’edificio, perché il CGARS richiede che l’interessato fornisca almeno un principio di prova dell’impossibilità tecnica di eseguire l’ordinanza.
In mancanza di elementi idonei a dimostrare questa condizione, l’amministrazione non è tenuta a disporre la fiscalizzazione, mentre la verifica, quando viene effettivamente sollecitata, deve restare ancorata agli aspetti tecnico-costruttivi dell’intervento.
La sentenza esclude, infatti, che l’impossibilità di riduzione in pristino possa essere ricavata da una ponderazione più ampia degli interessi coinvolti o dall’affidamento del privato sulla legittimità delle opere: ciò che rileva è la possibilità materiale di demolire le parti irregolari senza compromettere quelle legittimamente assentite.
Abusi edilizi unitari: le singole opere non possono essere valutate separatamente
Alla questione della fiscalizzazione si affiancava la tesi dell’appellante secondo cui le diverse opere avrebbero dovuto ricevere una qualificazione autonoma, tanto che il vano destinato a deposito e garage avrebbe potuto beneficiare della disciplina regionale prevista per alcune strutture precarie, mentre per la scala esterna era stata prospettata la natura pertinenziale.
Quanto al primo manufatto, il CGARS ha condiviso la valutazione del TAR, osservando che una struttura realizzata con pareti in blocchi di calcestruzzo e struttura in ferro zincato non presentava il necessario carattere di precarietà, non potendo essere considerata facilmente rimovibile.
Il Collegio ha poi ribadito che l’abusività dell’intervento deve essere esaminata nel suo complesso, senza parcellizzazioni finalizzate a frazionare la trasformazione edilizia per assoggettarne i singoli segmenti a regimi abilitativi differenti.
Il diverso momento temporale nel quale le opere sono state realizzate non modifica questa valutazione, perché ciò che conta è la loro riconducibilità al complessivo intervento edilizio, rispetto al quale non può essere costruita una qualificazione separata di ciascun elemento al solo scopo di individuare un regime più favorevole.
Una scala, una tettoia o un tamponamento non possono quindi essere letti isolatamente quando fanno parte di una trasformazione più ampia, perché è quest’ultima, nella sua consistenza complessiva, a dover essere sottoposta alla verifica urbanistico-edilizia.
Ordine di demolizione: la fiscalizzazione non ne condiziona la legittimità
Il CGARS ha quindi respinto l’appello, confermando la legittimità dell’ordine di demolizione e, soprattutto, la separazione tra il momento nel quale viene accertato l’abuso e quello nel quale può essere esaminata l’eventuale impossibilità tecnica di eseguire materialmente il ripristino.
Nel caso esaminato, inoltre, l’amministrazione si trovava di fronte a un’attività edilizia complessivamente abusiva, idonea a determinare una trasformazione del territorio priva del necessario titolo abilitativo, circostanza che rendeva il provvedimento repressivo fortemente vincolato: un ulteriore approfondimento sul perimetro dell’illecito non avrebbe condotto, secondo il Collegio, a un esito differente dell’attività di vigilanza, mentre l’ordinanza indicava le opere contestate e collegava il ripristino alla mancanza del titolo edilizio.
La fiscalizzazione, pertanto, non anticipa né condiziona l’ordine di demolizione, ma può venire in rilievo successivamente, quando l’interessato dimostri sul piano tecnico che la rimozione delle parti abusive non è possibile senza compromettere quelle legittime; allo stesso modo, l’acquisizione gratuita resta collegata all’inottemperanza e segue un autonomo sviluppo procedimentale.
Resta infine il principio della valutazione unitaria dell’intervento, particolarmente rilevante quando l’abuso è composto da opere diverse e realizzate in tempi differenti: se tali opere concorrono alla medesima trasformazione edilizia, non possono essere scomposte per ricondurle singolarmente a regimi abilitativi differenti.
Fiscalizzazione dell’abuso: le FAQ su demolizione e art. 34
La fiscalizzazione deve essere valutata prima dell’ordine di demolizione?
No. Secondo il CGARS, la possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva viene valutata nella fase esecutiva, a valle dell’ingiunzione di demolizione e su istanza dell’interessato. La mancata verifica preventiva non rende quindi illegittimo l’ordine.
Quando può essere applicata la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001?
L’art. 34 riguarda gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire e consente di applicare la sanzione pecuniaria quando la demolizione della parte difforme non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.
Cosa deve dimostrare chi chiede la fiscalizzazione dell’abuso?
Non basta affermare che la demolizione potrebbe compromettere il resto dell’edificio. L’interessato deve fornire almeno un principio di prova dell’impossibilità tecnica di eseguire il ripristino senza danneggiare le opere legittimamente assentite.
L’omessa indicazione dell’area da acquisire rende illegittimo l’ordine di demolizione?
Non necessariamente. Nel caso esaminato dal CGARS, l’omessa indicazione dell’area ulteriore rispetto a quella di sedime non ha determinato l’invalidità dell’ingiunzione, perché la sua individuazione assume funzione costitutiva nel successivo provvedimento che accerta l’inottemperanza e produce gli effetti acquisitivi.
