Il Comune, prima di ordinare la demolizione di una ristrutturazione edilizia abusiva, deve verificare che il ripristino possa essere eseguito senza arrecare pregiudizio alla parte legittima dell’edificio? Oppure questa valutazione riguarda la diversa ed eventuale fase nella quale può essere presa in considerazione la sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dall’art. 33, comma 2, del Testo Unico Edilizia?
E, soprattutto, chi deve fornire gli elementi tecnici necessari per dimostrare che la demolizione non può essere materialmente eseguita senza compromettere le strutture conformi dell’immobile?
Sul rapporto tra ordine di demolizione e fiscalizzazione dell’abuso è intervenuto il TAR Lazio, Roma, sez. II bis, con la sentenza del 30 luglio 2026, n. 13918, che ha respinto il ricorso contro un provvedimento repressivo relativo a un soppalco abitabile, ribadendo che prima di ordinare la demolizione il Comune non è tenuto a verificare automaticamente se il ripristino possa essere eseguito senza pregiudizio per la parte legittima dell’edificio.
Il motivato accertamento previsto dall’art. 33, comma 2, diventa necessario quando il privato prospetta, con adeguati elementi tecnici, che il ripristino non sia possibile senza arrecare pregiudizio alla parte conforme dell’immobile.
Fiscalizzazione dell’abuso: la verifica non è un passaggio preliminare obbligatorio
La controversia riguarda un immobile situato in centro storico, all’interno del quale erano stati realizzati un soppalco in acciaio e il contestuale cambio di destinazione d’uso di un’ex soffitta.
Le opere erano state oggetto di una concessione in sanatoria rilasciata nel 2003 per una superficie complessiva di 134,50 mq, successivamente annullata in autotutela dall’Amministrazione. L’annullamento era stato impugnato dai proprietari, ma sia il TAR sia il Consiglio di Stato ne avevano confermato la legittimità.
Definito quel contenzioso, l’Amministrazione comunale ha ordinato la demolizione del soppalco e il ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 33, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001.
Secondo i ricorrenti, tuttavia, il provvedimento sarebbe stato adottato sulla base di un’istruttoria insufficiente, perché il Comune aveva affermato che la rimozione del soppalco potesse avvenire senza problemi statici e senza pregiudizio per le strutture legittimamente esistenti, pur in assenza, secondo quanto dedotto in giudizio, di una specifica verifica strutturale.
I proprietari hanno quindi incaricato un professionista di eseguire indagini strutturali. La relazione tecnica da loro prodotta aveva prospettato una particolare vulnerabilità della struttura portante e attribuito al soppalco una funzione di presidio statico e sismico, sostenendo che la sua rimozione avrebbe potuto pregiudicare la stabilità dell’immobile.
Sulla base di questa documentazione è stata presentata al Comune un’istanza per ottenere la sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dall’art. 33, comma 2, chiedendo anche la sospensione dell’ingiunzione nelle more dell’istruttoria.
A risultare decisiva nel giudizio è stata proprio la successione tra l’ordine di demolizione, la produzione della relazione strutturale e la successiva istanza di fiscalizzazione.
Art. 33 del d.P.R. n. 380/2001: quando si passa dalla demolizione alla sanzione pecuniaria
Il punto di partenza è l’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001, relativo agli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 10, comma 1, eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità.
Il comma 1 prevede la rimozione o la demolizione delle opere e il ripristino della conformità dell’edificio alle prescrizioni urbanistico-edilizie, mentre il comma 2 stabilisce che, quando sulla base di un motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica la sanzione pecuniaria prevista dalla disposizione.
Il rapporto tra le due misure non è quindi paritario. La demolizione e il ripristino rappresentano la risposta ordinaria all’abuso ricadente nell’art. 33, mentre la sanzione pecuniaria opera in via residuale, quando venga accertata l’impossibilità di riportare l’immobile alla situazione legittima.
Su questa impostazione il TAR ha richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo cui la repressione dell’abuso deve tendere, in via prioritaria, all’eliminazione delle opere illegittime e al ripristino dell’assetto del territorio, mentre la fiscalizzazione non può trasformarsi in una soluzione alternativa liberamente utilizzabile rispetto alla demolizione.
Ordine di demolizione: quando il Comune deve svolgere il motivato accertamento
Il giudice amministrativo ha ricordato che l’ingiunzione a demolire è un atto vincolato, conseguente all’accertamento della natura abusiva dell’opera, mentre la successiva valutazione sull’impossibilità del ripristino e sulla sostituzione della misura demolitoria con quella pecuniaria costituisce un’eventualità che, secondo l’orientamento richiamato dal Collegio, appartiene alla fase esecutiva.
Non occorre quindi che ogni provvedimento repressivo sia preceduto da un’autonoma verifica tecnica sulla possibilità materiale di demolire senza danneggiare la parte conforme dell’immobile, né che l’Amministrazione debba motivare preventivamente sull’eventuale applicazione della fiscalizzazione.
Il TAR ha però anche precisato che spetta al privato interessato allegare e dimostrare, mediante elementi tecnici idonei, che l’esecuzione dell’ordine possa arrecare pregiudizio alla parte conforme dell’immobile e che, soltanto quando vengono prospettati elementi tecnici plausibili e adeguatamente documentati, l’Amministrazione è tenuta a svolgere il motivato accertamento previsto dall’art. 33, comma 2.
Non si può dunque affermare, in termini assoluti, che la verifica debba sempre avvenire dopo l’ordine di demolizione. Tale accertamento non costituisce automaticamente un presupposto di ogni ingiunzione demolitoria, mentre diventa necessario quando il privato abbia rappresentato, con adeguato supporto tecnico, l’impossibilità del ripristino.
Fiscalizzazione dell’abuso: quali elementi tecnici deve fornire il privato
La decisione assume quindi particolare rilievo anche per la distribuzione degli oneri tra proprietario e Amministrazione.
Chi sostiene che la demolizione possa compromettere le parti legittime dell’edificio non può limitarsi a prospettare genericamente una difficoltà esecutiva, ma deve fornire elementi tecnici capaci di rappresentare il rapporto tra l’opera abusiva e l’organismo edilizio, spiegando perché la sua rimozione possa provocare un pregiudizio alle porzioni conformi.
È soltanto a fronte di una prospettazione tecnica plausibile e documentata che l’ufficio comunale è chiamato a effettuare il motivato accertamento e a stabilire se ricorrano effettivamente i presupposti per sostituire il ripristino con la sanzione pecuniaria.
Nel caso in esame, durante il procedimento repressivo era stata comunicata ai proprietari la relativa apertura ai sensi dell’art. 7 della Legge n. 241/1990, ma non risultavano presentate in quella fase osservazioni o documentazioni tecniche dirette a rappresentare le criticità strutturali successivamente dedotte. La relazione strutturale è arrivata soltanto dopo.
Relazione tecnica dopo l’ordine di demolizione: quali effetti sulla fiscalizzazione
L’istanza di fiscalizzazione, corredata dalla relazione tecnica, è stata presentata il 18 giugno 2026, successivamente alla notifica dell’ordine di demolizione avvenuta il 12 maggio, motivo per cui, ha spiegato il TAR, non era possibile utilizzare la documentazione successiva per contestare retroattivamente la legittimità del provvedimento repressivo.
La validità dell’ordine deve infatti essere valutata rispetto alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione e, nel caso esaminato, la relazione strutturale non faceva ancora parte degli elementi sottoposti all’Amministrazione.
Sul punto, il Collegio ha aggiunto che quella documentazione potrà eventualmente essere esaminata nell’ambito del distinto procedimento di fiscalizzazione, ma non può determinare, per il solo fatto di essere stata successivamente prodotta, l’illegittimità dell’ingiunzione già emanata.
Art. 31 e art. 33 del d.P.R. n. 380/2001: differenze tra i regimi sanzionatori
Anche il richiamo dei ricorrenti all’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 è stato ritenuto non pertinente.
Il provvedimento comunale aveva qualificato l’intervento abusivo come ristrutturazione edilizia, riconducendolo all’art. 33 del Testo Unico Edilizia e alla disciplina regionale applicabile, mentre l’art. 31 regola il diverso sistema repressivo relativo agli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, prevedendo anche il meccanismo acquisitivo conseguente all’inottemperanza.
Il riferimento all’acquisizione gratuita disciplinata dall’art. 31, comma 3, non poteva quindi essere utilizzato per contestare una misura adottata sulla base del diverso regime sanzionatorio dell’art. 33.
Abusi edilizi: soppalco e cambio d’uso vanno valutati unitariamente
Infine, i ricorrenti sostenevano che la demolizione dovesse riguardare soltanto il soppalco, di circa 91 mq, separandolo dalla restante superficie interessata dal cambio di destinazione d’uso dell’ex soffitta.
Il Collegio ha respinto anche questa impostazione, ritenendo che soppalco e cambio di destinazione d’uso costituissero segmenti inscindibili di un’unica trasformazione edilizia abusiva, finalizzata ad ampliare la superficie abitativa mediante l’incremento della volumetria utilizzabile e la conversione di spazi precedentemente accessori.
La decisione richiama così il principio secondo cui l’abuso edilizio deve essere oggetto di una valutazione globale e non può essere scomposto artificialmente nelle singole opere, perché ciò che rileva ai fini sanzionatori è la trasformazione complessivamente realizzata e il suo effetto edilizio e urbanistico.
Fiscalizzazione e demolizione: come si coordinano i due procedimenti
Il ricorso è stato quindi respinto integralmente, confermando che l’accertamento dell’abuso consente all’Amministrazione di adottare l’ordine di demolizione senza dover svolgere automaticamente, come condizione preliminare, l’istruttoria prevista dall’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001. La fiscalizzazione non è un passaggio obbligatorio attraverso il quale deve transitare ogni procedimento repressivo, ma una misura residuale che presuppone l’impossibilità del ripristino.
Se il proprietario ritiene che la demolizione possa compromettere la parte conforme dell’edificio, è quindi essenziale che rappresenti tempestivamente questa circostanza attraverso una documentazione tecnica adeguata, perché soltanto a fronte di elementi plausibili e documentati sorge l’obbligo per l’Amministrazione di effettuare il motivato accertamento previsto dalla norma.
Nel caso in esame questa documentazione è arrivata dopo l’ordine di demolizione e potrà essere valutata nel procedimento autonomo sulla fiscalizzazione, senza però avere effetti retroattivi sulla legittimità del provvedimento già adottato.
Più che una rigida sequenza “prima demolizione, poi fiscalizzazione”, la sentenza individua quindi due piani distinti: l’accertamento dell’abuso e l’esercizio del potere repressivo, da una parte; la verifica dell’eventuale impossibilità del ripristino, dall’altra, che richiede elementi tecnici adeguati e può condurre, soltanto quando ne ricorrano i presupposti, alla sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria.
