Il divieto di installare impianti fotovoltaici con moduli a terra nelle aree agricole è davvero legittimo? L'agrivoltaico resta una strada percorribile sui terreni classificati agricoli? Conta la destinazione urbanistica agricola o l'uso effettivo del terreno?
A questi interrogativi risponde la Corte Costituzionale con la sentenza n. 127 del 16 luglio 2026, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità del divieto di installare impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle aree classificate agricole dai piani urbanistici, introdotto dall’art. 5 del Decreto-Legge n. 63/2024 e richiamato dall’art. 2 del Decreto Legislativo n. 190/2024. La Consulta chiarisce che quel divieto non spegne la produzione di energia solare sui terreni agricoli, perché lascia aperta la via dell'agrivoltaico con moduli sollevati, e che a governare l'accesso a quei suoli è la loro destinazione urbanistica, non l'utilizzo effettivo del fondo in un dato momento.
Dal ricorso contro il decreto sulle aree idonee alla Corte Costituzionale
Il caso oggetto della pronuncia riguarda alcune società attive nella produzione di energia da fonte solare che impugnano davanti al TAR Lazio il Decreto MASE 21 giugno 2024 sull'individuazione delle superfici e delle aree idonee agli impianti alimentati da fonti rinnovabili, atto attuativo delle norme poi finite davanti alla Consulta. Le ricorrenti hanno in cantiere progetti di agrivoltaico cosiddetto non avanzato, con moduli poggiati al suolo, per i quali le procedure autorizzative devono ancora partire.
Il TAR Lazio legge il divieto come riferito ai soli impianti con moduli a terra, per cui l'agrivoltaico avanzato con pannelli sollevati ne resterebbe fuori mentre quello tradizionale vi rientrerebbe in pieno. Escluso che il testo consenta un'interpretazione capace di salvare i progetti delle ricorrenti, i giudici di primo grado rimettono la questione con quattro sentenze non definitive. In gioco il principio europeo di massima diffusione delle rinnovabili, che il divieto comprometterebbe sottraendo alla tecnologia fotovoltaica oltre la metà del territorio nazionale, e la ragionevolezza di una misura ancorata alla sola classificazione agricola, a prescindere dall'uso effettivo del fondo.
Il quadro normativo tra Decreto Legge n. 63/2024 e ius superveniens
Per comprendere la decisione occorre muovere dalle norme su cui la Corte Costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi. Il divieto nasce con l'art. 5, comma 1, del D.L. n. 63/2024, convertito dalla Legge n. 101/2024, che inserisce il comma 1-bis nell'art. 20 del Decreto Legislativo n. 199/2021 e vieta l'installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle zone classificate agricole, salvo un articolato elenco di deroghe che copre, tra l'altro, cave e discariche esaurite, sedimi delle grandi infrastrutture, comunità energetiche rinnovabili e progetti del PNRR. Il comma 2 vi affianca una clausola di salvaguardia per i progetti le cui procedure erano già avviate, mentre l'art. 2, comma 2, del D.Lgs. n. 190/2024 richiama lo stesso divieto ed è anch'esso impugnato.
Mentre il giudizio è pendente, il Decreto-Legge n. 175/2025, convertito dalla Legge n. 4/2026, ridisegna la materia. Abroga l'art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021, comma 1-bis compreso, e trasferisce la disciplina nel nuovo art. 11-bis del D.Lgs. n. 190/2024, che riproduce nella sostanza lo stesso divieto ma vi affianca un riferimento esplicito all'agrivoltaico, ammesso quando i moduli sono collocati in posizione adeguatamente elevata da terra, con l'onere di una dichiarazione asseverata sulla conservazione di almeno l'80% della produzione lorda vendibile.
Il divieto di fotovoltaico con moduli a terra in area agricola è legittimo?
Alla luce di questo quadro, i giudici costituzionali muovono da una premessa che rimette ordine nella materia. L'impianto agrivoltaico è una species del più ampio genus degli impianti fotovoltaici, per cui il divieto non colpisce ogni forma di produzione solare sul suolo agricolo ma soltanto quella affidata a moduli poggiati a terra. Resta perciò consentito l'agrivoltaico con moduli non collocati a terra, che preserva la continuità delle attività colturali e pastorali, come lo stesso TAR Lazio ammette nella propria giurisprudenza. Il rimettente, del resto, non dimostra che le residue possibilità di impiego dei suoli agricoli siano tanto esigue da compromettere gli obiettivi europei.
La legge non offre una definizione puntuale di modulo «collocato a terra», e la Consulta riconosce che spetta all'amministrazione e al giudice riempirne il contenuto nei limiti del senso comune delle parole. A dissipare l'incertezza soccorre il piano funzionale, perché la collocazione dell'art. 5 tra gli interventi a tutela del comparto agroalimentare e la sua rubrica, dedicata a limitare l'uso del suolo agricolo, tradiscono l'interesse protetto, la continuità delle coltivazioni.
Su questa base cade la censura più insidiosa, quella di una prevalenza assoluta accordata al suolo agricolo. I giudici ricordano che nessun bene di rango costituzionale riceve tutela illimitata e che la massima diffusione delle rinnovabili tollera eccezioni ispirate ad altri interessi protetti. L'art. 9 della Costituzione, del resto, non copre solo l'ambiente e la biodiversità ma anche il paesaggio, e paesaggio è pure quello agrario, per cui tutela del suolo e promozione dell'energia pulita si muovono come politiche interdipendenti da comporre, non da contrapporre.
Ne discende la tenuta della misura al vaglio di proporzionalità. La scelta è idonea, perché agisce sul bene scarso che è il suolo, necessaria, perché la produzione agricola non potrebbe essere preservata ammettendo i moduli a terra, e proporzionata in senso stretto, perché impone agli operatori un sacrificio sopportabile, potendo essi investire sull'agrivoltaico con moduli sollevati.
Destinazione urbanistica o uso effettivo del suolo agricolo
Sul piano tecnico, la sentenza offre ai progettisti una chiave di lettura sulla destinazione dei suoli. A contare non è come il fondo venga effettivamente coltivato quando si presenta il progetto, ma la sua classificazione urbanistica, per cui un terreno agricolo temporaneamente incolto, degradato o non utilizzato resta soggetto al divieto esattamente come un seminativo in piena produzione. È l'astratta utilizzabilità agricola a rilevare, non l'impiego effettivo del momento.
La ragione è di certezza del diritto. Ancorare una prescrizione a condizioni mutevoli come il degrado o la temporanea inutilizzazione aprirebbe un varco all'incertezza, mentre la classificazione come zona agricola, che affonda le radici nell'art. 2 del Decreto Ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 e nelle sue «zone E», esprime una condizione giuridica stabile, capace di fotografare l'attitudine presente del fondo e, con essa, la sua potenzialità futura. Su questa linea la giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito che la destinazione a zona agricola non presuppone la vocazione effettiva né l'uso agricolo in atto, assolvendo piuttosto la funzione di tenere lontane le costruzioni estranee all'agricoltura.
Cade così anche l'idea di un divieto da calibrare sulla qualità delle colture, limitandolo alle produzioni di pregio come DOP, IGP o coltivazioni biologiche. Il valore protetto non è solo quello delle eccellenze, ma anche quello delle colture ordinarie e tradizionali, e la classificazione tiene aperta la porta a una futura destinazione di pregio che un impiego generalizzato dei moduli a terra spegnerebbe.
Conclusioni operative per chi progetta impianti fotovoltaici su suolo agricolo
In conclusione, la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondate tutte le questioni, riuniti i giudizi, e ha lasciato in piedi il divieto di installare impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle zone agricole.
La strada che resta aperta è quella dell'agrivoltaico con moduli sollevati, l'unica che produce energia solare sui terreni agricoli senza sottrarli alla coltivazione, oggi con l'onere di asseverare gran parte della produttività agricola. Chi aveva già avviato le procedure alla data del decreto conserva la clausola di salvaguardia, ma l'abrogazione della norma non ha sciolto il nodo, perché il principio tempus regit actum impone di misurare gli atti con le regole vigenti quando furono adottati e la disciplina sopravvenuta ha semmai stretto le maglie.
La pronuncia si inscrive nel filone che nega alla massima diffusione delle rinnovabili il rango di valore assoluto e le affianca la tutela del suolo e del paesaggio agrario. Per chi lavora sul territorio il fondo agricolo non è una tela bianca su cui appoggiare pannelli, ma una risorsa finita di cui la classificazione urbanistica custodisce anche il futuro.
