Uno dei punti più delicati nella realizzazione di impianti fotovoltaici a terra riguarda la loro collocazione in territori sottoposti a tutela paesaggistica, dove la spinta alla transizione energetica deve inevitabilmente confrontarsi con le regole di salvaguardia del paesaggio.
Espressione di questo tentativo di bilanciamento è la disciplina che identifica le aree idonee e non idonee all’installazione degli impianti, con l’obiettivo di orientare la localizzazione delle infrastrutture energetiche e ridurre i conflitti con i valori paesaggistici e ambientali, fermo restando che nei territori sottoposti a tutela continuano a trovare applicazione le previsioni del d.lgs. n. 42/2004, che impongono una valutazione puntuale dell’impatto dell’intervento sul contesto territoriale.
È proprio in questo spazio di equilibrio tra favor per la produzione di energia da fonti rinnovabili e tutela del paesaggio che si colloca la sentenza del TAR Lombardia, sez. Milano, del 16 febbraio 2026, n. 789, relativa al diniego di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra composto da 1.638 moduli.
Una decisione con la quale si conferma che gli impianti fotovoltaici non sono di per sé incompatibili con i contesti paesaggisticamente tutelati. Proprio per questo l’amministrazione è chiamata a svolgere una valutazione particolarmente rigorosa dell’impatto che tali interventi possono avere sulla percezione del paesaggio.
Ciò che diventa decisivo è la qualità dell’istruttoria paesaggistica, il quadro normativo applicabile e la motivazione del provvedimento amministrativo.
Fotovoltaico in area vincolata: quando il diniego è motivato
La controversia ha riguardato la richiesta di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra destinato a coprire i fabbisogni energetici di un’attività produttiva in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004, in quanto ricadente all’interno del territorio di un parco regionale.
Il progetto prevedeva la realizzazione di un campo fotovoltaico composto da 1.638 moduli, corredato da un locale tecnico e dalle strutture di supporto necessarie all’installazione dell’impianto. Proprio la dimensione dell’intervento e la presenza di opere strutturali permanenti hanno rappresentato uno degli elementi centrali nella successiva valutazione paesaggistica.
Nel corso dell’istruttoria, la Commissione paesaggio ha espresso un parere negativo, ritenendo che l’intervento potesse compromettere la qualità percettiva del contesto territoriale, caratterizzato da ampi spazi agricoli e da una posizione sopraelevata visibile da diversi punti panoramici del territorio circostante.
Sulla base di questa valutazione l’amministrazione competente ha adottato il diniego dell’autorizzazione paesaggistica, evidenziando come la collocazione dell’impianto avrebbe determinato un’alterazione significativa dell’assetto paesaggistico dei luoghi.
Contro questo provvedimento la società proponente ha proposto ricorso al giudice amministrativo, sostenendo che il diniego fosse illegittimo sia sotto il profilo sostanziale sia sotto il profilo procedimentale.
In particolare, secondo la società ricorrente:
- il provvedimento sarebbe stato privo di una motivazione puntuale sulle ragioni di incompatibilità dell’impianto con il contesto paesaggistico, anche alla luce del favor riconosciuto dall’ordinamento agli impianti da fonti rinnovabili;
- la visibilità dell’impianto da punti panoramici non sarebbe stata, di per sé, sufficiente a giustificare il diniego;
- l’amministrazione avrebbe inoltre violato l’art. 10-bis della legge n. 241/1990, sia per l’irregolarità del preavviso di diniego sia per il mancato riscontro alle osservazioni presentate nel corso del procedimento.
Su queste censure il giudice è stato quindi chiamato a verificare se la valutazione paesaggistica effettuata dall’amministrazione fosse effettivamente carente sotto il profilo istruttorio e motivazionale oppure se, al contrario, il diniego risultasse coerente con il quadro normativo applicabile e con le caratteristiche concrete dell’intervento.
Il quadro normativo di riferimento
La vicenda si inserisce nel sistema di tutela previsto dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, che disciplina le modalità con cui possono essere autorizzati gli interventi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico.
Il primo riferimento normativo è rappresentato dall’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004, che individua le categorie di beni paesaggistici tutelati ex lege. Tra queste rientrano, tra l’altro, i territori compresi all’interno dei parchi e delle riserve naturali, dove qualsiasi intervento che incida sull’assetto del territorio deve essere preventivamente valutato sotto il profilo paesaggistico.
In questi contesti trova applicazione il procedimento previsto dall’art. 146 del medesimo decreto legislativo, che disciplina il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. La norma stabilisce che l’amministrazione competente debba svolgere un’istruttoria tecnica volta a verificare la compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici tutelati, trasmettendo la documentazione alla Soprintendenza accompagnata da una relazione tecnica e da una proposta di provvedimento.
Il procedimento si caratterizza quindi per un doppio livello di valutazione:
- da un lato l’istruttoria dell’amministrazione procedente;
- dall’altro il parere della Soprintendenza, chiamata a esprimersi entro i termini previsti dalla legge.
Nel caso in cui la Soprintendenza non si pronunci entro il termine stabilito, l’amministrazione competente è comunque tenuta a concludere il procedimento, adottando il provvedimento finale sulla domanda di autorizzazione.
Accanto alla disciplina statale assume poi rilievo anche la normativa regionale, che in molti casi individua criteri e condizioni per l’installazione di impianti da fonti rinnovabili nei territori sottoposti a tutela.
Nel caso esaminato dal TAR, la normativa regionale prevedeva che gli impianti fotovoltaici potessero essere realizzati solo con particolari cautele nei territori del parco e comunque non nelle aree destinate alla conservazione dei valori naturalistici e paesaggistici.
Impatto paesaggistico e dimensioni dell’impianto: la valutazione del TAR
Preliminarmente, il TAR ha ribadito che gli impianti fotovoltaici non sono, di per sé, incompatibili con i contesti paesaggisticamente tutelati.
La loro installazione in aree vincolate non è quindi esclusa in modo aprioristico. Tuttavia, proprio per le caratteristiche di questi interventi, che possono incidere in modo rilevante sulla percezione del territorio, l’amministrazione è chiamata a verificare con particolare attenzione l’eventuale alterazione del contesto paesaggistico e il cosiddetto turbamento estetico che l’opera può determinare.
Peso significativo assume poi il quadro normativo regionale richiamato dall’amministrazione nel provvedimento di diniego: la disciplina applicabile considera infatti impianti come quello oggetto della controversia realizzabili solo con particolari cautele nei territori del parco e comunque non nelle aree caratterizzate da elevato valore o vulnerabilità ambientale o destinate alla conservazione dei valori naturalistici e paesaggistici.
La stessa normativa richiede inoltre che i progetti vengano valutati anche in relazione all’entità dell’alterazione del contesto paesaggistico e alla presenza di eventuali misure di mitigazione.
Questo passaggio è particolarmente significativo perché mostra come la valutazione paesaggistica si inserisca all’interno di un quadro pianificatorio che già individua contesti territoriali più sensibili, nei quali l’inserimento di impianti energetici può risultare più problematico.
Nel caso in esame, il diniego non è stato adottato in modo arbitrario, ma si colloca in un contesto normativo che già esprime una forte cautela verso la realizzazione di impianti fotovoltaici nelle aree di maggiore pregio paesaggistico.
Impatto paesaggistico e dimensioni dell’impianto
Alla luce di questo quadro, il giudice ha ritenuto infondata la censura secondo cui il diniego sarebbe stato privo di una motivazione puntuale.
Secondo il TAR, la valutazione dell’amministrazione risultava infatti fondata su elementi concreti:
- il contesto paesaggistico caratterizzato da ampi spazi agricoli e da visuali panoramiche;
- la collocazione dell’area in posizione sopraelevata;
- la dimensione dell’intervento, costituito da un campo fotovoltaico a terra composto da oltre 1.600 moduli, accompagnato da opere strutturali permanenti di supporto.
Proprio la rilevanza dimensionale dell’impianto è stata considerata un elemento decisivo nella valutazione di compatibilità paesaggistica, perché capace di incidere in modo significativo sulla percezione del paesaggio circostante.
La valutazione paesaggistica rappresenta infatti un apprezzamento tecnico-discrezionale dell’amministrazione. Ciò significa che il giudice può intervenire solo quando emergano evidenti profili di illogicità, incoerenza o travisamento dei fatti, senza potere sostituire il proprio giudizio a quello dell’amministrazione quando l’analisi risulta coerente con il quadro normativo e fondata su dati oggettivi.
Preavviso di diniego e procedimento paesaggistico
Infine, il TAR ha affrontato la questione procedimentale relativa alla presunta violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990.
Secondo la società ricorrente, il preavviso di diniego sarebbe stato comunicato prima della scadenza del termine concesso alla Soprintendenza per esprimere il proprio parere, rendendo così irregolare il procedimento.
Il giudice ha tuttavia escluso l’illegittimità del procedimento. La disciplina del procedimento paesaggistico non vieta infatti all’amministrazione procedente di comunicare anticipatamente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.
L’unica situazione potenzialmente problematica sarebbe stata quella in cui il preavviso di diniego fosse stato seguito da un successivo parere favorevole della Soprintendenza, circostanza che nel caso concreto non si è verificata.
Diniego paesaggistico e fotovoltaico: cosa chiarisce la sentenza
Il ricorso è stato quindi respinto, con conseguente conferma della legittimità del diniego di autorizzazione paesaggistica adottato dall’amministrazione.
Nel complesso, la sentenza conferma un orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa: la valutazione di compatibilità paesaggistica rappresenta un apprezzamento tecnico-discrezionale dell’amministrazione, che il giudice può sindacare solo nei casi di evidente illogicità o carenza istruttoria.
Anche in presenza di un ordinamento favorevole alla promozione delle energie rinnovabili, la localizzazione degli impianti nei territori di maggiore pregio paesaggistico richiede quindi un’analisi progettuale e paesaggistica particolarmente accurata.
Proprio su aspetti come la qualità dell’istruttoria, le dimensioni dell’impianto e l'inserimento nel contesto territoriale si gioca spesso l’esito del procedimento autorizzativo.
