Il parere paesaggistico negativo può essere considerato automaticamente prevalente all’interno della conferenza di servizi?
Il silenzio della Soprintendenza equivale a un assenso oppure può essere interpretato come adesione alla posizione sfavorevole espressa dall’amministrazione regionale? E la collocazione di un impianto fotovoltaico nella fascia costiera è sufficiente a giustificare il diniego?
A rispondere è stato il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2855/2026, relativa al procedimento avviato per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra, affrontando il rapporto tra produzione di energia da fonti rinnovabili e tutela del paesaggio, soffermandosi sul funzionamento della conferenza di servizi, sugli effetti dell’inerzia delle amministrazioni coinvolte e sulla motivazione richiesta per negare la realizzazione dell’impianto.
La sentenza non ha stabilito una generale prevalenza dell’interesse energetico su quello paesaggistico, ma ha ribadito, invece, che il dissenso deve essere espresso e valutato nel rispetto delle regole procedimentali e deve spiegare per quali ragioni lo specifico progetto risulti incompatibile con i valori tutelati.
Impianti fotovoltaici e paesaggio: il parere negativo non è automaticamente insuperabile
La vicenda ha avuto origine dalla domanda presentata da una società per ottenere il provvedimento necessario alla realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra.
Nel corso della conferenza di servizi, l’ufficio regionale competente in materia paesaggistica ha espresso parere sfavorevole, richiamando la collocazione dell’intervento all’interno della fascia costiera disciplinata dal Piano paesaggistico regionale.
L’amministrazione comunale ha considerato tale posizione prevalente e ha concluso negativamente il procedimento. Il diniego è stato impugnato davanti al TAR, che lo ha annullato ritenendo insufficiente la motivazione utilizzata per attribuire carattere decisivo al parere regionale.
Il giudice di primo grado ha inoltre ritenuto che il silenzio della Soprintendenza, che non aveva partecipato alla conferenza né aveva adottato una determinazione espressa, avesse prodotto gli effetti del silenzio-assenso. L’amministrazione regionale e quella comunale hanno quindi impugnato la decisione, motivo per cui la questione è approdata al Consiglio di Stato.
Autorizzazione degli impianti FER: procedimento unico, PAS e tutela del paesaggio
Il Consiglio di Stato ha ricostruito il quadro normativo richiamando l’art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003 e la giurisprudenza della Corte costituzionale.
Il procedimento unico per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili risponde all’esigenza di favorire la diffusione delle FER, ma deve anche garantire la tutela del territorio nella sua dimensione paesaggistica, storico-culturale e ambientale.
Energia e paesaggio rappresentano, quindi, interessi che devono essere esaminati all’interno dello stesso procedimento, senza che nessuno dei due sia destinato a prevalere in ogni situazione.
La semplificazione non elimina la tutela paesaggistica, ma impedisce che essa venga esercitata attraverso un potere di veto automatico, svincolato dalle caratteristiche dell’intervento e dalle regole della conferenza di servizi.
Nel ricostruire la disciplina applicabile al momento dei fatti, Palazzo Spada ha richiamato anche l’art. 6 del D.Lgs. n. 28/2011, relativo alla procedura abilitativa semplificata e successivamente confluito nel D.Lgs. n. 190/2024.
Quando il progetto richiede atti di assenso appartenenti ad amministrazioni diverse dal Comune, tali atti devono essere acquisiti d’ufficio oppure nell’ambito di una conferenza di servizi. La PAS presenta, secondo la giurisprudenza richiamata nella sentenza, una struttura assimilabile alla SCIA: l’attività del privato è liberalizzata, ma può essere inibita entro il termine previsto quando manchino le condizioni stabilite dalla legge.
Conferenza di servizi: come si individuano le posizioni prevalenti
Uno dei passaggi centrali della decisione ha riguardato gli artt. 14-ter e 14-quater della Legge n. 241/1990. La determinazione conclusiva della conferenza deve essere adottata sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti. Questo criterio non corrisponde a una votazione fondata sul numero dei pareri favorevoli e contrari, ma non consente neppure di considerare automaticamente decisiva la posizione di una determinata amministrazione.
L’amministrazione procedente deve valutare il contenuto dei pareri, gli interessi rappresentati e le caratteristiche del progetto. Deve poi spiegare, nella motivazione conclusiva, perché una posizione sia stata considerata prevalente rispetto alle altre.
Nel caso esaminato, il Comune ha recepito il parere dell’ufficio regionale, qualificato come “parere negativo non superabile”, senza svolgere una propria valutazione delle posizioni emerse.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto insufficiente questa impostazione: l’amministrazione che esprime il dissenso non può stabilire unilateralmente che la propria posizione sia insuperabile, ma spetta all’amministrazione procedente confrontare i diversi contributi e motivare la decisione finale.
Il parere paesaggistico può anche assumere un peso determinante, ma deve essere sostenuto da un’istruttoria riferita al progetto e non può prevalere soltanto per la natura dell’interesse tutelato o dell’amministrazione che lo ha adottato.
Silenzio-assenso della Soprintendenza e inefficacia dei pareri tardivi
L’amministrazione regionale ha sostenuto che il silenzio della Soprintendenza non potesse essere interpretato come assenso alla domanda della società. Secondo questa tesi, la Soprintendenza avrebbe dovuto pronunciarsi sulla proposta negativa dell’autorità paesaggistica regionale e la sua inerzia avrebbe confermato quella posizione.
Il Consiglio di Stato ha respinto la ricostruzione.
L’art. 17-bis della Legge n. 241/1990 disciplina il silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche e si applica anche agli assensi, concerti e nulla osta delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e culturale.
Meccanismo analogo è previsto dall’art. 14-bis della Legge n. 241/1990 per la conferenza di servizi: la mancata comunicazione della determinazione entro il termine assegnato equivale ad assenso senza condizioni, salvo i casi nei quali il diritto dell’Unione europea richieda un provvedimento espresso.
Il silenzio della Soprintendenza non poteva quindi essere trasformato in un’adesione al parere negativo regionale. L’assenso si è formato rispetto al procedimento avviato sulla domanda del privato.
Sul punto, il Collegio ha richiamato anche l’art. 2, comma 8-bis, della Legge n. 241/1990, introdotto dal D.L. n. 76/2020, secondo cui le determinazioni e i pareri adottati dopo la scadenza dei termini previsti dagli artt. 14-bis e 17-bis sono inefficaci.
Resta possibile l’esercizio dell’autotutela, quando ne ricorrano i presupposti, ma l’amministrazione non può neutralizzare gli effetti del silenzio-assenso attraverso un parere tardivo.
Parere paesaggistico e PPR: la fascia costiera non giustifica un diniego automatico
Le amministrazioni appellanti hanno sostenuto che la collocazione dell’impianto nella fascia costiera fosse sufficiente a impedirne la realizzazione in applicazione delle prescrizioni del Piano paesaggistico regionale.
Il Consiglio non ha messo in discussione la rilevanza paesaggistica della fascia costiera, ma ha ritenuto insufficiente un diniego fondato soltanto sulla localizzazione dell’intervento.
L’autorità competente avrebbe dovuto indicare le specifiche ragioni di incompatibilità tra il progetto e i valori protetti, tenendo conto delle caratteristiche dell’impianto, della configurazione dell’area, delle opere già presenti e dell’effettivo impatto paesaggistico.
Nel caso esaminato, il sito era adiacente a una zona industriale nella quale risultavano già presenti interventi di notevole impatto, tra cui una turbina eolica di circa 200 metri. L’area non risultava inoltre sottoposta a un vincolo culturale puntuale ai sensi della Parte II del d.Lgs. n. 42/2004.
Questi elementi non comportavano necessariamente l’autorizzazione del progetto, ma avrebbero dovuto essere esaminati durante l’istruttoria. Il parere avrebbe dovuto spiegare perché l’impianto, considerato nel contesto territoriale esistente, avrebbe prodotto un pregiudizio incompatibile con la tutela paesaggistica.
Aree idonee per il fotovoltaico: quale valore ha il parere paesaggistico
La controversia ha riguardato anche la qualificazione del sito ai sensi dell’art. 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199/2021. Il TAR aveva ricondotto l’area tra quelle considerate idonee dalla legge. In base all’art. 22 del medesimo decreto, nelle aree idonee l’autorità competente in materia paesaggistica esprime un parere obbligatorio ma non vincolante.
L’amministrazione comunale ha contestato l’applicazione di tale previsione alle aree considerate idonee ai sensi del comma 8, sostenendo che il regime dovesse riguardare soltanto quelle successivamente individuate dalle Regioni.
Il Consiglio, a tal proposito, ha osservato che l’amministrazione non aveva valutato, o comunque non aveva rappresentato nella motivazione, la qualificazione dell’area derivante dalla disciplina vigente al momento dell’adozione del provvedimento.
Il parere paesaggistico doveva quindi essere acquisito e considerato, ma non poteva essere trattato come un atto automaticamente vincolante e insuperabile.
La decisione ha richiamato anche l’art. 20, comma 7, del D.Lgs. n. 199/2021, secondo cui le aree non incluse tra quelle idonee non possono essere considerate non idonee per questa sola ragione. La mancata inclusione in un elenco positivo non equivale, dunque, a un divieto. La compatibilità del progetto deve essere valutata sulla base delle caratteristiche del sito e degli interessi coinvolti.
Normativa sopravvenuta sulle aree idonee: vale il principio tempus regit actum
Le amministrazioni appellanti hanno richiamato anche disposizioni regionali e statali entrate in vigore nel corso del giudizio, tra cui il D.M. 21 giugno 2024 in materia di aree idonee. Il Consiglio di Stato ha escluso che tali norme potessero essere utilizzate per valutare la legittimità del diniego, applicando il principio tempus regit actum.
Un provvedimento amministrativo deve essere esaminato sulla base della disciplina vigente nel momento in cui è stato adottato, mentre le norme sopravvenute non possono sanare una carenza dell’istruttoria o della motivazione originaria.
Le conclusioni della sentenza devono quindi essere riferite al quadro normativo applicabile a quel procedimento e non possono essere trasferite automaticamente alle fattispecie regolate dalle disposizioni entrate in vigore successivamente.
Diniego per impianti fotovoltaici: obblighi di istruttoria e motivazione
Gli appelli sono stati respinti, confermando l’annullamento del diniego all’installazione degli impianti, fondato sulla presunta insuperabilità del parere regionale, senza un adeguato giudizio sulle posizioni prevalenti, senza riconoscere gli effetti del silenzio della Soprintendenza e senza una valutazione paesaggistica sufficientemente riferita al progetto e al territorio.
Con la pronuncia, il Consiglio non ha stabilito che gli impianti fotovoltaici debbano essere sempre autorizzati nelle fasce costiere, né che la produzione di energia rinnovabile prevalga in ogni caso sulla tutela del paesaggio, ma ha ricordato che il diniego deve essere il risultato di un procedimento nel quale le diverse posizioni siano state effettivamente esaminate e la motivazione sia riferita alle caratteristiche dello specifico intervento.
L’amministrazione procedente non può limitarsi a recepire il parere negativo dell’autorità paesaggistica, ma deve spiegare il peso attribuito alle diverse posizioni. La Soprintendenza e gli altri enti coinvolti devono inoltre pronunciarsi entro i termini, perché l’inerzia produce gli effetti previsti dalla Legge n. 241/1990.
