La qualificazione di un impianto fotovoltaico come installato “su edificio” non dipende dal solo titolo edilizio del manufatto sul quale sono collocati i moduli.
La disciplina incentivante utilizza una propria nozione di edificio e richiede che la struttura delimiti un volume definito, requisito che viene meno quando il manufatto resta sostanzialmente aperto e svolge, nella realtà, la funzione di supporto dell’impianto.
Su queste premesse il Consiglio di Stato, con la sentenza del 18 agosto 2026, n. 6537, ha confermato la riduzione della tariffa riconosciuta dal GSE a un impianto fotovoltaico inizialmente classificato come realizzato “su edificio”, soffermandosi anche sui controlli successivi del Gestore e sul confine tra decadenza dagli incentivi e autotutela amministrativa.
Fotovoltaico su edificio e incentivi GSE: quando la struttura aperta fa perdere la tariffa maggiore
Il caso riguarda un impianto fotovoltaico installato su un manufatto realizzato in forza di un permesso di costruire avente a oggetto un nuovo capannone con impianto fotovoltaico in copertura.
Nel 2012 il GSE aveva riconosciuto la tariffa prevista dal D.M. 5 maggio 2011, c.d. “Quarto Conto Energia”, per la tipologia installativa “su edificio”, nella misura di 0,333 euro/kWh. Dopo l’avvio di un procedimento di verifica e un sopralluogo effettuato nel 2017, il Gestore ha rilevato la presenza di aperture permanenti ritenute incompatibili con la nozione di edificio utilizzata dalla disciplina incentivante. La tariffa è stata così ridotta a 0,289 euro/kWh, con la riconduzione dell’installazione alla categoria degli “altri impianti fotovoltaici”.
In primo grado, il TAR aveva respinto il ricorso della società, ritenendo corretta la qualificazione operata dal GSE, e la controversia è arrivata al Consiglio di Stato.
Controlli GSE sugli incentivi: quando si applicano decadenza e autotutela
La società ha contestato anche la possibilità per il GSE di incidere, a distanza di anni, su una tariffa già riconosciuta, sostenendo che l’intervento fosse riconducibile all’autotutela.
Richiamando l’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011, il Consiglio di Stato ha ricordato che la decadenza dagli incentivi costituisce una vicenda pubblicistica estintiva di una posizione di vantaggio e conserva una propria autonomia rispetto all’annullamento d’ufficio.
Conta, però, ciò che il GSE ha effettivamente riesaminato: quando il Gestore torna sugli stessi elementi già conosciuti e favorevolmente valutati, senza fatti successivamente emersi, omissioni informative, false rappresentazioni o inadempimenti, l’intervento ricade nell’autotutela e deve rispettarne presupposti e garanzie.
Nel caso esaminato, la documentazione trasmessa al momento dell’accesso agli incentivi descriveva il manufatto come ancora in fase di ultimazione e destinato a essere completato con la chiusura delle pareti. La relazione tecnica parlava espressamente dell’imminente completa chiusura di tutto il capannone, mentre il sopralluogo ha accertato che quella configurazione era rimasta invariata.
Il Collegio ha quindi ritenuto che il GSE non avesse semplicemente rivalutato elementi già noti, perché il controllo aveva fatto emergere un assetto diverso da quello originariamente rappresentato. Il provvedimento è stato ricondotto all’esercizio dei poteri di verifica e vigilanza.
Quarto Conto Energia: quando un manufatto può essere considerato edificio
Il D.M. 5 maggio 2011 definisce l’impianto fotovoltaico realizzato su edificio rinviando alle modalità previste dall’Allegato 2, che a sua volta richiama l’art. 1, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 412/1993.
La disposizione definisce l’edificio come un sistema costituito dalle strutture edilizie esterne che delimitano uno spazio di volume definito, dalle strutture interne che ripartiscono tale volume e dagli impianti e dispositivi presenti al suo interno.
Il riferimento al volume definito assume un peso decisivo, perché presuppone l’esistenza di strutture esterne capaci di delimitare effettivamente uno spazio.
Nel caso in esame, il manufatto sul quale erano stati installati i moduli risultava privo della componente parietale ed era formato essenzialmente da un’intelaiatura con pilastri distanziati tra loro.
Sul punto, il Consiglio di Stato ha specificato che non è necessario che ogni lato sia completamente chiuso e che la struttura può presentare aperture, purché queste non assumano dimensioni tali da far venir meno la stessa delimitazione del volume. La giurisprudenza richiamata nella sentenza ammette infatti che una parte del fabbricato resti aperta, purché abbia carattere marginale rispetto alla parte chiusa sulla quale insistono i moduli.
Una struttura sostanzialmente aperta lungo tutto il perimetro resta fuori da questa nozione.
Titolo edilizio e tariffa incentivante: perché sono valutazioni distinte
La società aveva richiamato anche la regolarità del manufatto sotto il profilo urbanistico-edilizio, ritenendo che la valutazione del GSE si sovrapponesse a quella già compiuta dal Comune.
Una lettura che i giudici d’appello non hanno condiviso, ricordando che la qualificazione rilevante per il Quarto Conto Energia segue i parametri propri della disciplina incentivante e non coincide necessariamente con quella utilizzata in ambito edilizio.
Il d.P.R. n. 380/2001, quando disciplina gli interventi di nuova costruzione, utilizza la più ampia nozione di “manufatto”, funzionale alla verifica della trasformazione permanente del territorio. Il D.M. 5 maggio 2011, invece, richiama una definizione specifica di edificio, collegata al riconoscimento della tariffa.
Il GSE non ha quindi disconosciuto il permesso di costruire né ha messo in discussione la regolarità edilizia dell’intervento, ma ha verificato se la struttura possedesse le caratteristiche necessarie per accedere a quel determinato regime incentivante.
Strutture aperte e impianti su edificio: quando non spetta la tariffa maggiore
Il Consiglio di Stato ha inoltre ridimensionato la lettura seguita dal giudice di primo grado, che aveva collegato la tariffa più favorevole soprattutto alla funzione dei moduli rispetto all’isolamento e al contenimento dei consumi energetici.
La scelta del legislatore risponde anche ad altre esigenze, tra cui il contenimento del consumo di suolo, l’alleggerimento del carico sulla rete e i maggiori costi delle installazioni in copertura.
Una struttura completamente aperta, utilizzata essenzialmente come sostegno dei pannelli, non presenta quella relazione con l’edificio che giustifica il trattamento tariffario più favorevole. In una situazione del genere, hanno osservato i giudici, il manufatto finisce per rappresentare una sorta di proiezione in elevazione del suolo e l’impianto si differenzia da quello a terra soprattutto per la quota alla quale sono collocati i moduli.
Anche l’Allegato 2 al D.M. 5 maggio 2011 esclude dalla nozione di edificio pergole, serre, tettoie, pensiline, barriere acustiche e strutture temporanee. La sola presenza di una copertura non basta quindi a collocare l’impianto nella categoria “su edificio”.
Tariffa GSE ridotta: quando l’incentivo può essere conservato
Accertata l’assenza dei requisiti per la tariffa originariamente riconosciuta, il GSE non ha disposto la perdita integrale dell’incentivo, riconoscendo invece la tariffa inferiore corrispondente alla configurazione reale dell’impianto e rideterminando gli importi già erogati.
Un’operazione che il Consiglio di Stato, richiamando il principio di sostanzialismo, ha ritenuto legittima: se una domanda non può essere accolta secondo la fattispecie indicata dall’operatore, può essere ricondotta a una diversa disciplina quando contiene già tutti gli elementi necessari, non richiede l’introduzione d’ufficio di fatti nuovi e la diversa qualificazione resta coerente con l’interesse sostanziale perseguito.
Nel caso esaminato, i termini per presentare una nuova domanda erano ormai scaduti; la riqualificazione ha permesso quindi di riconoscere la tariffa effettivamente spettante, invece di far venir meno l’intero beneficio.
Il Collegio ha collegato questa soluzione ai principi di leale collaborazione, proporzionalità e conservazione degli atti, considerando anche che l’impianto esiste, è allacciato alla rete e produce energia da fonte rinnovabile, pur non avendo le caratteristiche richieste per la tariffa più elevata.
Pur senza pretendere una chiusura totale su ogni lato, per gli impianti “su edificio” deve quindi esistere un volume effettivamente delimitato e la qualificazione urbanistico-edilizia del manufatto, da sola, non determina il regime tariffario applicabile.
Anche i controlli successivi del GSE dipendono dalla natura degli elementi esaminati: quando vengono rimessi in discussione fatti già conosciuti e valutati al momento dell’ammissione all’incentivo, si entra nell’autotutela; quando emergono circostanze diverse da quelle rappresentate dall’operatore, trova invece applicazione il potere di verifica previsto dall’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011.
L’errata classificazione dell’impianto, infine, non porta necessariamente alla perdita completa dell’incentivo. Se la documentazione consente di individuare il trattamento effettivamente spettante, il GSE può rideterminare la tariffa e recuperare quanto erogato in eccedenza.
