È possibile impugnare con un unico ricorso più aggiudicazioni relative a una gara suddivisa in lotti? La semplice unitarietà della procedura basta a consentire un’impugnazione cumulativa?
E cosa accade quando le contestazioni riguardano direttamente i punteggi attribuiti dalla commissione o i giudizi formulati sulle offerte tecniche dei concorrenti?
È un tema che nelle gare multilotto può assumere particolare rilevo, soprattutto quando le contestazioni riguardano le valutazioni delle offerte tecniche. A fare chiarezza in merito è il Consiglio di Stato con la sentenza del 17 marzo 2026, n. 2236, che torna sul tema dell’ammissibilità del ricorso cumulativo nelle gare multilotto e precisa quando sia necessario proporre impugnazioni autonome.
Gara multilotto: il Consiglio di Stato interviene sul ricorso cumulativo
La controversia nasce nell’ambito di una procedura di gara articolata in più lotti, all’esito della quale un operatore economico aveva deciso di impugnare con un unico ricorso le diverse aggiudicazioni adottate dalla stazione appaltante.
La società ricorrente contestava, in particolare, le valutazioni espresse dalla commissione giudicatrice sulle offerte tecniche, ritenendo che i punteggi attribuiti e i giudizi formulati nel corso della gara fossero viziati sotto diversi profili.
Le doglianze erano state prospettate in termini sostanzialmente analoghi per tutti i lotti interessati dal contenzioso. Secondo la ricorrente, infatti, la procedura doveva essere considerata unitaria non soltanto sotto il profilo formale, ma anche con riferimento all’attività svolta dalla commissione, che era rimasta la stessa per tutte le aggiudicazioni contestate.
Il TAR, però, aveva dichiarato inammissibile il ricorso cumulativo, osservando come le censure proposte non riguardassero aspetti realmente comuni dell’intera procedura, ma investissero direttamente valutazioni tecniche riferite a offerte differenti e autonome per ciascun lotto.
Da qui l’appello al Consiglio di Stato, che ha condiviso integralmente la decisione del giudice di primo grado.
Ricorso cumulativo per affidamenti multilotto: le norme del D.Lgs. n. 36/2023
Per comprendere il ragionamento seguito dal Consiglio di Stato occorre partire proprio dalla struttura della gara multilotto disciplinata dal D.Lgs. n. 36/2023.
La disposizione che assume maggiore rilievo è l’art. 58 del D.Lgs. n. 36/2023, dedicato alla suddivisione in lotti. Come noto, la norma valorizza il frazionamento dell’appalto quale strumento finalizzato ad ampliare l’accesso al mercato e favorire la partecipazione delle micro, piccole e medie imprese.
La suddivisione in lotti, però, non produce effetti soltanto sul piano concorrenziale. La giurisprudenza amministrativa, infatti, riconosce ormai da tempo che ciascun lotto, pur inserito all’interno di una procedura formalmente unitaria, mantiene una propria autonomia sostanziale.
La questione emerge con ancora maggiore evidenza nelle procedure aggiudicate secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa disciplinato dall’art. 108 del D.Lgs. n. 36/2023: in queste gare la commissione giudicatrice è chiamata a svolgere valutazioni qualitative sulle offerte tecniche e, inevitabilmente, tali valutazioni finiscono per assumere carattere autonomo rispetto ai singoli lotti. Cambiano le proposte tecniche, mutano i contenuti delle offerte, si differenziano gli elementi qualitativi sottoposti a esame e risultano differenti anche i punteggi attribuiti e le motivazioni poste alla base dei giudizi espressi dalla commissione.
Questa autonomia sostanziale delle singole valutazioni si riflette poi sul piano processuale: quando il vizio denunciato riguarda aspetti realmente comuni dell’intera gara, come la lex specialis, la composizione della commissione o i criteri generali di attribuzione dei punteggi, il ricorso unitario può ancora trovare giustificazione.
Diversa è invece la situazione in cui vengano contestati direttamente i giudizi sulle offerte tecniche. In questi casi, secondo il Consiglio di Stato, prevale inevitabilmente l’autonomia del singolo lotto, rendendo necessarie autonome impugnazioni.
Quando il ricorso cumulativo nelle gare multilotto è ammissibile
Partendo da questi presupposti, il Consiglio di Stato ha ribadito che il ricorso cumulativo può ritenersi ammissibile soltanto quando le censure riguardano segmenti procedurali realmente comuni a tutti i lotti e suscettibili di una valutazione uniforme da parte del giudice.
Rientrano in questa categoria, ad esempio, le contestazioni relative alla legge di gara, alla composizione della commissione giudicatrice, ai criteri generali di valutazione oppure a eventuali anomalie procedurali identiche per tutti i lotti. In situazioni di questo tipo il tema della controversia resta sostanzialmente unitario e consente quindi una trattazione congiunta.
Il quadro cambia completamente, invece, quando il ricorso investe il merito delle valutazioni compiute dalla commissione sulle singole offerte. Se vengono contestati i punteggi assegnati, i giudizi qualitativi o gli apprezzamenti discrezionali formulati con riferimento alle offerte tecniche, il giudice è inevitabilmente chiamato a svolgere verifiche autonome per ciascun lotto, esaminando documentazione diversa, offerte differenti e distinti percorsi valutativi.
Ne consegue che l’identità formale delle censure non basta a trasformare in unitario ciò che, sotto il profilo sostanziale, resta distinto.
Offerte tecniche e autonomia dei lotti: perché servono ricorsi separati
La sentenza chiarisce infatti che l’unicità della procedura non elimina l’autonomia delle singole competizioni.
Ogni lotto produce una propria graduatoria, conduce a una distinta aggiudicazione e comporta autonome valutazioni tecniche da parte della commissione giudicatrice. Di conseguenza, anche l’eventuale verifica demandata al giudice amministrativo non può che svilupparsi separatamente.
Secondo il Consiglio di Stato, non assume rilievo decisivo neppure il fatto che i motivi di ricorso siano strutturati in modo identico o che le doglianze vengano formulate attraverso argomentazioni analoghe.
Ciò che conta realmente è l’oggetto della contestazione: se il ricorso richiede al giudice di riesaminare offerte tecniche differenti e giudizi autonomi espressi dalla commissione, il contenzioso non può essere trattato in forma cumulativa. In altre parole, la connessione formale tra i lotti non basta a superare la loro autonomia sostanziale.
Conclusioni: cosa rende inammissibile un ricorso unico
La decisione assume un rilievo particolarmente importante sul piano operativo, soprattutto per gli operatori economici e per i difensori chiamati a valutare la strategia processuale da adottare nelle gare multilotto.
Le conseguenze pratiche possono essere rilevanti soprattutto quando siano ormai scaduti i termini per proporre autonome impugnazioni.
La proposizione di un ricorso cumulativo in presenza di contestazioni riferite alle singole offerte tecniche può infatti condurre a una declaratoria di inammissibilità, con effetti particolarmente pesanti anche sotto il profilo dei termini decadenziali.
La sentenza conferma quindi un orientamento ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa: il ricorso cumulativo può trovare spazio soltanto in presenza di vizi realmente comuni all’intera procedura, mentre diventano necessarie impugnazioni autonome quando le contestazioni riguardano le valutazioni tecniche svolte dalla commissione nei singoli lotti.
La mera unitarietà della gara, da sola, non è sufficiente a giustificare un contenzioso unitario. Occorre piuttosto verificare se il vizio denunciato sia effettivamente comune a tutte le aggiudicazioni oppure se richieda un esame separato delle offerte e delle valutazioni espresse dalla commissione.
