Nel sistema del Codice dei Contratti Pubblici, la disciplina dei servizi di ingegneria e dell’appalto integrato si muove lungo un equilibrio sottile. Da una parte vi è l’esigenza di garantire qualità tecnica, affidabilità professionale e adeguatezza dell’organizzazione progettuale; dall’altro lato vi è il principio, oggi espressamente codificato, di apertura al mercato, proporzionalità dei requisiti e massima partecipazione.
Non sono rare le situazioni in cui mantenere questo equilibrio diventa complesso. Accade, ad esempio, quando occorre qualificare il ruolo del giovane professionista nei raggruppamenti di progettazione oppure quando bisogna definire con certezza cosa debba intendersi per servizi analoghi e quale sia il livello di comparabilità richiesto tra le esperienze dichiarate e l’oggetto dell’affidamento.
Si tratta di questioni che incidono direttamente sulla struttura della lex specialis e sulla verifica dei requisiti dichiarati in gara, e che spesso diventano terreno di contenzioso proprio perché collocate sul confine tra rispetto formale delle prescrizioni di gara e valutazione sostanziale dell’affidabilità tecnica dell’operatore economico.
A fare il punto è il Consiglio di Stato con la sentenza del 20 febbraio 2026, n. 1345, che affronta queste tematiche in modo organico, fornendo chiarimenti che vanno oltre il singolo caso concreto e consolidando un’impostazione interpretativa dei requisiti di gara coerente con i principi di proporzionalità, concorrenza e attinenza all’oggetto dell’appalto richiesti dal d.Lgs. n. 36/2023.
Giovane professionista, servizi analoghi e firma dell’offerta tecnica: interviene il Consiglio di Stato
La controversia nasce dall’impugnazione dell’aggiudicazione di un appalto integrato da parte del secondo classificato, che aveva dedotto la violazione dell’art. 39 dell’Allegato II.12 del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 4 del d.m. 263/2016, sostenendo che l’obbligo di inserimento del giovane professionista non fosse stato correttamente adempiuto, poiché indicato nella documentazione di gara con la qualifica di “supporto alla progettazione paesaggistica”.
Secondo l’appellante, tale qualificazione avrebbe svuotato di contenuto l’obbligo normativo, riducendolo a una presenza meramente formale.
Nella domanda di partecipazione erano tuttavia elencati i professionisti che avrebbero firmato gli atti oggetto dell’appalto, con indicazione delle rispettive iscrizioni agli ordini professionali, e tra questi figurava anche il giovane professionista. Il punto controverso era dunque stabilire se la qualificazione come “supporto” fosse compatibile con il ruolo richiesto dalla normativa.
Inoltre, secondo il ricorrente, l’aggiudicataria non sarebbe stata in possesso del requisito relativo ai servizi di punta, sostenendo che alcune delle esperienze dichiarate non fossero analoghe a quelle oggetto dell’affidamento. In particolare, venivano richiamati incarichi di progettazione ritenuti non comparabili sotto il profilo tecnico.
La questione si concentrava quindi sulla nozione di analogia: se essa dovesse essere intesa come identità tipologica dell’opera oppure come comparabilità per dimensione, complessità e caratteristiche tecniche.
Infine, l’appellante aveva censurato la mancata sottoscrizione, da parte di un tecnico abilitato, degli elaborati dell’offerta tecnica, in particolare delle proposte migliorative. Secondo tale impostazione, la lex specialis sarebbe stata illegittima nella parte in cui non prevedeva, a pena di esclusione, la sottoscrizione delle relazioni tecniche da parte del progettista incaricato.
La questione investiva direttamente la struttura dell’appalto integrato e la distinzione tra posizione del concorrente e posizione del progettista indicato.
Quadro normativo di riferimento
Le questioni sollevate nel giudizio si collocano all’incrocio tra disciplina dei servizi di ingegneria, requisiti di partecipazione e struttura dell’appalto integrato.
Secondo quanto previsto dall’art. 39 dell’Allegato II.12 del d.lgs. n. 36/2023, i raggruppamenti temporanei devono includere almeno un giovane professionista, laureato e abilitato da meno di cinque anni, quale progettista.
La previsione riproduce un impianto già noto nella disciplina previgente e trova ulteriore specificazione nell’art. 4 del DM n. 263/2016, che disciplina le modalità di comprova del requisito.
Altro nucleo normativo rilevante riguarda i requisiti tecnico-professionali.
L’art. 100, comma 11, del d.lgs. n. 36/2023 consente alle stazioni appaltanti di richiedere l’esecuzione, nel periodo di riferimento, di servizi analoghi a quelli oggetto dell’affidamento.
Tale facoltà deve essere letta in combinato disposto con:
- l’art. 3 del Codice, che impone il rispetto dei principi di concorrenza, non discriminazione e proporzionalità;
- l’art. 10, comma 3, che consente l’introduzione di requisiti speciali purché attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto.
Ne deriva che la nozione di “analogia” non può essere interpretata in modo restrittivo, fino a coincidere con l’identità dell’intervento, ma deve essere valutata in relazione alla complessità e alla coerenza tecnica delle esperienze maturate.
Il terzo profilo normativo riguarda l’appalto integrato e la posizione del progettista indicato.
L’art. 44 del d.lgs. n. 36/2023 consente l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori, prevedendo che l’operatore economico possieda i requisiti per la progettazione oppure indichi progettisti qualificati o partecipi in raggruppamento con soggetti idonei.
La norma distingue la posizione del concorrente da quella del progettista indicato: il contratto viene sottoscritto dall’aggiudicatario; il progettista non assume la veste di concorrente autonomo, ma opera quale soggetto incaricato nell’ambito dell’organizzazione dell’operatore economico.
L’analisi del Consiglio di Stato
Il primo passaggio della sentenza riguarda la corretta lettura dell’art. 39 dell’Allegato II.12 del Codice. La norma impone che nei raggruppamenti di progettazione sia prevista la presenza di almeno un giovane professionista, quale progettista. Il Consiglio di Stato chiarisce che il requisito non è costruito in chiave gerarchica, ma in chiave funzionale.
Ciò che rileva è che il giovane professionista:
- sia effettivamente inserito nel gruppo di progettazione;
- sia indicato quale soggetto che sottoscrive atti progettuali;
- partecipi all’attività di progettazione in senso proprio.
La dicitura “supporto alla progettazione” non è incompatibile con la norma, perché il Codice non prevede una graduatoria legale dei ruoli progettuali. Non è richiesto che il giovane sia capogruppo, né responsabile unico della progettazione, né titolare esclusivo di una parte dell’opera.
Il richiamo all’art. 66 del Codice è significativo: la progettazione comprende anche valutazioni tecnico-economiche e attività connesse. L’attività progettuale è quindi strutturalmente plurima e collegiale.
Ne consegue che il requisito del giovane professionista non può essere trasformato in un vincolo rigido sulla ripartizione interna delle funzioni. Se vi è l’impegno alla sottoscrizione degli atti progettuali e un inserimento effettivo nel gruppo, l’obbligo è soddisfatto.
Servizi analoghi: analogia non significa identità
In riferimento alla nozione di servizi analoghi e, in particolare, ai “servizi di punta”, Palazzo Spada ha costruito il proprio ragionamento a partire dai principi generali del Codice contenuti:
- nell’art. 3, in tema di concorrenza, non discriminazione e proporzionalità;
- nell’art. 10, comma 3, sui requisiti attinenti e proporzionati;
- nell’art. 100, sulla possibilità di richiedere servizi analoghi.
L’analogia non coincide con l’identità tipologica dell’opera. Diversamente, il requisito si trasformerebbe in una riserva di mercato a favore di chi ha già realizzato opere identiche.
Nel caso concreto, il disciplinare valorizzava la complessità dell’intervento, prevedendo che fossero idonee esperienze caratterizzate da un grado di complessità almeno pari a quello oggetto di affidamento.
L’analogia viene quindi letta in chiave funzionale e comparativa, tenendo conto della dimensione dell’intervento, del livello di complessità tecnica, delle categorie di opere coinvolte e della natura delle prestazioni svolte.
Offerta tecnica e firma del progettista: chi è il concorrente?
Infine, in relazione alla sottoscrizione dell’offerta tecnica nell’appalto integrato, il Consiglio ha richiamato l’art. 44 del d.lgs. 36/2023 e la distinzione tra concorrente e progettista indicato.
Nell’appalto integrato:
- il concorrente è l’operatore economico che presenta l’offerta;
- il progettista indicato è un soggetto incaricato nell’ambito dell’organizzazione del concorrente;
- il contratto viene sottoscritto dall’aggiudicatario.
Il progettista non assume la veste di concorrente autonomo, non presenta un’offerta propria e non è parte contrattuale nei confronti della stazione appaltante.
Non vi è quindi alcun obbligo normativo che imponga la sottoscrizione dell’offerta tecnica da parte del progettista indicato, salvo espressa previsione della lex specialis. Introdurre un simile vincolo in via interpretativa significherebbe creare una causa di esclusione non prevista dalla legge di gara.
Conclusioni operative
L’appello è stato respinto con piena conferma dell’aggiudicazione. La decisione conferma una linea interpretativa coerente con l’impianto del nuovo Codice: i requisiti devono essere letti in modo attinente e proporzionato rispetto all’oggetto dell’appalto, evitando che il controllo sulla partecipazione si trasformi in un esercizio di formalismo espulsivo.
In particolare:
- il giovane professionista deve essere realmente coinvolto nella progettazione, ma non è richiesta una posizione gerarchica predeterminata;
- l’analogia dei servizi non implica identità dell’opera, ma comparabilità tecnica e complessità equivalente;
- il progettista indicato non è concorrente e non è tenuto a sottoscrivere l’offerta tecnica in assenza di una previsione espressa.
Tre principi chiari e che hanno un impatto concreto nella redazione delle gare e nella verifica dei requisiti.
