Immobili condonati e stato legittimo: siamo davanti a un nuovo principio generale?

Nella mia analisi della sentenza del Consiglio di Stato n. 2848/2026 ho parlato di una vera e propria svolta giurisprudenziale nel rapporto tra immobili condonati e possibilità di interventi edilizi successivi.

La domanda che oggi vale la pena porsi è però un’altra, ed è molto rilevante sul piano operativo: quella decisione è davvero destinata a incidere stabilmente sull’attività edilizia oppure rischia di restare l’ennesimo tassello di una giurisprudenza non del tutto allineata?

Una convinzione diffusa (ma sempre più fragile)

Se la domanda è se siamo davvero davanti a un punto di svolta, il primo passaggio è capire da dove partiamo davvero.

Il tema non è banale, perché tocca una delle convinzioni più radicate – e allo stesso tempo meno solide – nella pratica quotidiana: l’idea che un immobile condonato sia, in qualche modo, “diverso” da uno legittimo fin dall’origine e che, proprio per questo, non possa essere trattato allo stesso modo quando si tratta di progettare interventi successivi.

È una convinzione che si è sedimentata negli anni nella prassi applicativa, ben prima dell’introduzione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 – che ha definito per la prima volta lo stato legittimo dell’immobile – avvenuta con l’art. 10, comma 1, lettera d) del D.L. n. 76/2020.

Una disposizione relativamente recente, che ha inciso in modo significativo sulla ricostruzione dello stato legittimo, ma che non è stata da subito letta in modo univoco, anche alla luce delle successive modifiche introdotte dal D.L. n. 69/2024 (Decreto Salva Casa).

In questo contesto, la prassi e gli orientamenti giurisprudenziali hanno continuato a muoversi in modo non sempre coerente, contribuendo a mantenere un quadro applicativo ancora oggi non del tutto allineato.

Il dato normativo: cosa dice davvero l’art. 9-bis

Per capire se questa impostazione abbia ancora senso, bisogna partire dal dato normativo, che – soprattutto alla luce della sua evoluzione recente – merita di essere letto con attenzione.

L’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, come visto, è una disposizione relativamente nuova, che ha inciso profondamente sul modo di ricostruire lo stato legittimo degli immobili.

Il primo periodo della norma è, a ben vedere, piuttosto chiaro quando afferma che lo stato legittimo è quello stabilito dal titolo abilitativo che ha previsto la costruzione o che ha legittimato la stessa. Non c’è, in questa formulazione, alcuna distinzione tra titolo originario e titolo in sanatoria (che comprende il condono edilizio); al contrario, il legislatore ha utilizzato due espressioni diverse proprio per includere entrambe le ipotesi.

È proprio questo passaggio che rende inevitabile il collegamento con il condono. C’è però un aspetto ulteriore che merita attenzione e che spesso viene sottovalutato.

Le norme sul condono edilizio, a partire dalla Legge n. 47/1985, non si limitano a “tollerare” l’abuso, ma prevedono espressamente il rilascio di una concessione o autorizzazione in sanatoria. L’art. 31 della Legge n. 47/1985 è molto chiaro nel riconoscere ai soggetti interessati la possibilità di conseguire un titolo edilizio in sanatoria per opere realizzate in assenza o difformità dal titolo originario.

Questo impianto non cambia nei successivi interventi normativi. Il secondo condono, disciplinato dall’art. 39 della Legge n. 724/1994, e il terzo condono, previsto dal D.L. n. 269/2003 convertito in Legge n. 326/2003, si fondano sullo stesso meccanismo: la definizione dell’abuso attraverso il rilascio di un titolo abilitativo edilizio in sanatoria.

Non si tratta, quindi, di una semplice regolarizzazione “debole”, ma del riconoscimento formale di un titolo edilizio, rilasciato all’esito di un procedimento amministrativo.

In questa prospettiva, il fatto stesso che l’ordinamento abbia sempre previsto il rilascio di un titolo in sanatoria avrebbe dovuto già orientare verso una lettura diversa: quella per cui, una volta concluso positivamente il procedimento di condono, l’immobile risulta legittimato sotto il profilo urbanistico-edilizio.

Se si tiene ferma questa impostazione, il passaggio diventa consequenziale: anche il titolo in sanatoria ottenuto tramite condono rientra tra quelli che fondano lo stato legittimo.

Perché allora esistono interpretazioni diverse

Il punto, però, è che questa lettura non si è affermata in modo immediato.

Proprio perché l’art. 9-bis, comma 1-bis, è una norma recente e oggetto di successive modifiche, la sua applicazione si è sviluppata in un contesto ancora in fase di assestamento. In questo quadro, prassi amministrativa e giurisprudenza hanno continuato a muoversi con approcci non sempre coincidenti.

Negli ultimi anni si sono così alternati orientamenti diversi, a volte anche contrastanti, che hanno contribuito a mantenere un quadro interpretativo non del tutto omogeneo.

In questo contesto, le convinzioni operative – spesso formatesi prima dell’introduzione della norma – hanno continuato a incidere sulla lettura delle nuove disposizioni, alimentando incertezza e contenzioso.

La sentenza del Consiglio di Stato e il principio di certezza

È proprio all’interno di questo scenario che si è inserita la sentenza del Consiglio di Stato n. 2848/2026, che merita di essere riletta alla luce della massima ufficiale pubblicata dalla Giustizia Amministrativa.

Non tanto per ciò che aggiunge sul piano del caso concreto, quanto per il modo in cui il principio viene enunciato: “L’immobile oggetto di condono edilizio, alla luce dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere assoggettato a tutti gli interventi edilizi consentiti per gli immobili legittimamente assentiti, inclusa la ristrutturazione edilizia, non essendo limitato ai soli interventi manutentivi”.

Viene anche aggiunto “In motivazione, la sezione sottolinea che il rilascio del titolo in sanatoria, pur costituendo una fattispecie eccezionale di legge, alla luce del generale principio dell’ordinamento italiano ed eurounitario di certezza del diritto, che non ammette zone “grigie” e che è stato recentemente confermato dalla Corte costituzionale come bene munito di tutela costituzionale, ed in conformità alle previsioni costituzionali di cui agli articoli 41 e 42 di tutela dell’iniziativa economica e della proprietà, deve necessariamente conferire al bene una piena legittimità giuridica sotto il profilo edilizio, ai fini di un suo godimento e di un suo commercio giuridico rispettosi delle esigenze di interesse pubblico generale sottese alla qualità, sicurezza e salubrità degli ambienti di vita e di lavoro, al diritto alla casa e al benessere economico dei lavoratori, delle comunità locali e dell’intero Paese”.

E, infine, vengono riprese le posizioni conformi e difformi:

• conformi tra cui “Corte cost., 10 marzo 2017, n. 50 secondo cui "Il condono edilizio, invece, ha quale effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell’abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia." richiamata da Corte cost. 4 luglio 2024, n. 119. Si veda altresì Corte cost. 19 giugno 2000, n. 238 che esclude l'esistenza di una differenza generale e astratta tra edifici legittimamente esistenti e regolarmente assentiti fin dall'origine o con successivo valido condono in sanatoria (conf. Corte cost. n. 529 del 1995)”;
• difformi tra le quali “Cons. Stato, sez. IV, 22 gennaio 2025, n. 482; C.g.a., sez. riun., 14 giugno 2017, n. 599, con riferimento all'art. 18, commi, 1, 2, 3, l. reg. Sicilia sul recupero dei sottotetti. Parzialmente difformi: Corte cost. 23 luglio 2024, n. 142 che con riferimento alle "premialità volumetriche" afferma che "il condono non elide la situazione di illiceità, ma opera unicamente su due piani e in particolare «sul piano penale, al ricorrere dei presupposti di legge, determina l’estinzione dei reati edilizi [e] su quello amministrativo comporta il conseguimento della concessione in sanatoria (e l’estinzione dell’illecito amministrativo)» (sentenze n. 44 del 2023 e n. 70 del 2008). Dalla limitata portata delle sanatorie straordinarie si ricava che l’immobile che ne è oggetto non può giovarsi delle normative che riconoscono vantaggi edilizi che esorbitino dagli interventi di manutenzione, ordinaria o straordinaria, e di ristrutturazione finalizzati alla tutela dell’integrità della costruzione e alla conservazione della sua funzionalità."”.

La posizione della Giustizia Amministrativa, dunque, non si limita a risolvere una controversia, ma si colloca all’interno di un quadro interpretativo non ancora del tutto stabilizzato, proponendo una lettura che punta a ricondurre coerenza tra dato normativo e applicazione pratica.

Viene richiamato in modo esplicito il principio di certezza del diritto, evidenziando come l’ordinamento non possa tollerare situazioni in cui un immobile sia formalmente sanato ma sostanzialmente trattato come se non lo fosse del tutto.

In altri termini, viene messo in discussione quel modello interpretativo che ha alimentato l’idea di una sorta di “legittimità attenuata” degli immobili condonati.

Un cambio di prospettiva più che un principio nuovo

Ed è proprio qui che si coglie il possibile carattere innovativo della decisione.

Non tanto nell’affermazione di un principio del tutto nuovo – che, in realtà, può essere già ricavato direttamente dalla formulazione dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 e della disciplina dei condoni – quanto nella volontà di renderlo esplicito e, soprattutto, operativo all’interno di un quadro interpretativo ancora in evoluzione.

Perché il vero problema, fino ad oggi, non è stato tanto cosa dice la norma, ma come quella norma viene progressivamente letta e applicata nella pratica quotidiana.

Gli effetti nella pratica: tecnici e pubblica amministrazione

La convinzione che l’immobile condonato sia “diverso” ha inciso profondamente sull’attività edilizia. Ha condizionato le valutazioni dei professionisti, ha orientato le istruttorie degli uffici tecnici e ha generato un numero significativo di contenziosi, spesso fondati proprio su questa divergenza di impostazione.

Non è raro, infatti, che uno stesso intervento venga qualificato in modo diverso a seconda che si parta dall’idea di un immobile pienamente legittimo o, al contrario, da quella di un immobile “tollerato” ma non del tutto assimilabile agli altri.

Il nuovo intervento del Consiglio di Stato sposta, dunque, il punto di partenza: un immobile condonato non è più visto come un’eccezione permanente, ma come legittimato a tutti gli effetti, dal quale muovere per valutare gli interventi successivi secondo le regole ordinarie.

Un cambio di prospettiva che, se applicato in modo coerente, può incidere in modo significativo sull’attività edilizia e contribuire ad allineare le interpretazioni tra professionisti e pubblica amministrazione.

Siamo davvero davanti a un principio generale?

A questo punto, la domanda torna esattamente a quella iniziale: siamo davvero davanti a un nuovo principio generale?

La risposta, probabilmente, dipenderà da ciò che accadrà nei prossimi mesi. Se l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato verrà seguito e consolidato, potrà effettivamente rappresentare un punto di svolta, contribuendo ad allineare le interpretazioni e a ridurre una delle principali fonti di contenzioso.

Se, al contrario, continueranno a emergere letture divergenti, il rischio è quello di assistere all’ennesima oscillazione giurisprudenziale.

C’è però un elemento che non può essere ignorato.

Alla luce dell’attuale formulazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, sostenere che un immobile condonato non possa essere trattato come un immobile legittimo diventa sempre più difficile da giustificare.

Ed è proprio su questo terreno che la sentenza n. 2848/2026 può giocare un ruolo decisivo: non tanto nel creare un principio nuovo, quanto nel rendere finalmente coerente l’interpretazione con il dato normativo.

Se questo passaggio verrà condiviso – sia dai liberi professionisti sia dai tecnici della pubblica amministrazione – si potrà forse evitare quella frattura interpretativa che, fino ad oggi, ha alimentato incertezze e contenziosi spesso inutili.

In caso contrario, continueremo a muoverci in un sistema in cui la norma dice una cosa, la prassi ne suggerisce un’altra e il giudice è chiamato, ogni volta, a ricostruire un equilibrio che dovrebbe essere già scritto nel testo di legge.